La superintendenta de Bancos, Ruth Arregui, en un entrevista con GESTIÓN hace hincapié en la necesidad de que instituciones como la que preside tengan autonomía en su accionar, incluso en el presupuesto y el manejo del talento humano, lo que permitiría mejorar los controles y la supervisión a las entidades observadas. Para Arregui, es urgente modificar cuerpos legales como la Ley Orgánica de Servicio Público, el Código Orgánico Monetario y Financiero y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
¿Cómo se encuentra la supervisión bancaria al cabo de 12 años de una gestión autoritaria en la normativa?
A la Superintendencia de Bancos (SB) le pasó más o menos lo que le pasó al país: la desinstitucionalización se refiere al cambio de los marcos normativos y que tuvieron impacto negativo. Yo destacaría tres cambios legales que restaron la capacidad de la SB para poder ejercer la supervisión y el control del sistema financiero de forma amplia. En la sección VIII la Constitución, desde el art. 308 en adelante, se señala que el sistema financiero está constituido por la banca privada, pública y las instituciones del sistema popular y solidario. El público y privado están bajo el control de la SB, mientras que las del sistema popular y solidario están bajo el control de la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria (SEPS). Ambas entidades de control deben encargarse de preservar la estabilidad, la seguridad, la transparencia y la solidez del sistema financiero.
¿De qué manera la Constitución otorga el rol de supervisión y control a las superintendencias?
La Carta Magna asegura que estas instituciones de control serán autónomas, los directivos de las entidades de control serán responsables administrativa, civil y penalmente por sus decisiones. Esto infringe una enorme responsabilidad a la SB y le asigna un ámbito muy delicado, que es preservar la seguridad y estabilidad del sistema financiero; o sea, la confianza del ahorrista, los hogares y las empresas en el sistema, confiados en que sus dineros están bien protegidos, que hay medidas de mitigación de riesgos. A su vez el sistema puede movilizar estos recursos al crédito productivo. Para cumplir con esta obligación, la SB tiene que tener instrumentos para cumplir el rol. En lo que tiene que ver con la función de transparencia y control social, la Constitución señala que las superintendencias son organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control. Las leyes deben derivarse de ese marco constitucional.
¿Las leyes favorecen el cumplimiento del rol asignado a las superintendencias?
Tres leyes complican la gestión de la SB y la SEPS. Primero, la Ley Orgánica de Servicio Público (Losep) no marca la diferencia entre las entidades que tienen autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizacional –como las superintendencias- y los ministerios u otras instituciones públicas. Las instituciones de control requieren un régimen que permita desarrollar el talento humano de los funcionarios, les permita especializarse, hacer un plan de carrera en la institución y capacitarse para estar a la vanguardia de la gestión financiera, con una alta calificación que les permita supervisar y controlar a la banca que cuenta con tecnología de punta y personal muy capacitado en el sector privado. La preparación para los supervisores es un entrenamiento permanente en la acción para ir creando lo que se conoce como “juicio experto”. A su vez se vuelven mentores de otro personal que trabaja con ellos. En cambio, lo que está ocurriendo es que hay una alta rotación de personal porque la SB no tiene salarios competitivos. El Ministerio de Trabajo quiere seleccionar los técnicos de las superintendencias, cuando la institución requiere autonomía y velar por tener personas profesionalizadas en la SB. Tengo 20% de mis funcionarios con contrato de trabajo, pero al cabo de un año no se les puede renovar y se pierde la capacitación del funcionario. Este tipo de problemas debilitan la capacidad técnica y de supervisión de la SB. La legislación debe respetar la autonomía para dar paso a la profesionalización del personal, y este cambio se está pidiendo dentro de las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF). A nivel de Sudamérica la formación de personal para las superintendencias la hace el ASBA, la Asociación de Supervisores Bancarios de América.
¿Qué otra ley constituye un obstáculo para que la SB cumpla con su rol de supervisor?
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Coplafip) ha complicado la gestión de la SB ya que regresa al concepto de que se necesita que todas las instituciones entren en el Presupuesto General del Estado y crea una Cuenta Única del Tesoro, acciones que no son malas per se. El problema es que al ser la SB una entidad con autonomía administrativa y financiera con la tarea de supervisión bancaria requiere contar con disponibilidad inmediata de recursos para tomar acciones emergentes; los ejercicios de supervisión y control no pueden esperar la tramitología en el Ministerio de Economía y Finanzas para buscar presupuesto, cuando se trata de intervenciones que le aseguren a la ciudadanía que sus fondos no corren riesgos. El financiamiento de las SB proviene de un 1/1000 del volumen de los activos de las instituciones financieras (IFI) supervisadas para mantener a la SB, y requiere tener su financiamiento disponible, en la cuenta única del Banco Central, sí, pero a disposición inmediata. Por ejemplo, con relación a algún desperfecto tecnológico de una institución financiera, la SB requiere técnicos especializados, instrumentos de alta tecnología y no los tiene de la manera urgente requerida.
Si el Estado decide cortar gastos en capacitación, los funcionarios de la SB no la tendrían cuando se requiere su profesionalización para ejercer control. Esto estamos pidiendo, que se reforme en la ley y los recursos de la SB vuelvan bajo su dominio y no vayan al Presupuesto General del Estado, como está ocurriendo hoy, pues esta situación no le deja a la SB ejercer su tarea de control de manera irrestricta, no le da espacio presupuestario para la capacitación de funcionarios en talento humano.
Una inspección no prevista en la planificación operativa del año, no tiene financiamiento inmediato hoy en día. Antes del Coplafip los recursos eran tratados en exclusiva para la SB y si no se consumía todo, pasaban al presupuesto del año siguiente de la SB, dándole autonomía financiera. Esto permitía generar un círculo virtuoso de capacitación y supervisión en un sector de alto uso de tecnología que controla la SB, que hay que recuperar y remunerar.
¿Cuál es la tercera ley que debiera reformarse urgentemente y por qué?
Es el propio COMF, que ha limitado las capacidades de la SB ya que reconoce la autonomía pero no permite ejercerla. ¿Por qué? Antes de la existencia del COMF teníamos una Junta Monetaria a través de la cual se hacía la regulación. Después teníamos la Junta Bancaria, que la presidía el superintendente de Bancos, estaba conformada por delegados de la Presidencia de la República más el gerente del Banco Central del Ecuador (BCE). Y ahora resulta que la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera (JPRMF) ya no es solo de regulación sino también de política, lo cual es una barbaridad. Es el Ejecutivo el que hace la política pública en todos los países, ¿cómo puede entonces hacer la política y además regularla? No hay separación de funciones. ¿En dónde están los pesos y contrapesos para la regulación de una entidad de control y supervisión? Además de esto, la conformación de la JPRMF incluye a medio gabinete presidencial, se trata de los ministros y secretarios de Estado que obedecen a la política del Ejecutivo desde 2014.
¿Qué mecanismo le daría independencia a la banca pública?
Es fundamental que la banca pública sea independiente. Que el Banco Central tenga autonomía a través de un Directorio que no esté presidido por el Ejecutivo. Que BanEcuador tenga un Directorio conformado por personas independientes, que tengan representatividad e idoneidad; que el Banco del Estado tenga su Directorio independiente; la CFN de igual modo. Las instituciones de la banca pública, el BCE (Art. 303 de la Constitución) son brazos financiadores del Ejecutivo. La SB debe controlar también a la banca pública, brazo del Ejecutivo, por lo cual –al estar regida por la JPRMF en donde solamente tiene derecho a voz y no a voto- queda limitada su capacidad de control y supervisión. Esto es lo que debe cambiar con una reforma del COMF.
¿La SB tiene la fuerza para ejercer la supervisión y el control?
La fuerza para cumplir con este mandato radica en la capacidad de sancionar. No sirve de nada que se llame la atención sobre alguna práctica financiera sino hay sanciones. Para la banca privada no hay límites en las posibles sanciones, las hay desde un llamado de atención hasta multas pecuniarias o destitución de representantes. Pero en dos sistemas controlados por la SB, esta no tiene capacidad sancionatoria: en el sistema de la banca pública ni en el sistema de la seguridad social, el régimen sancionatorio está eliminado. Máximo puede hacer recomendaciones para mejorar las prácticas.
¿Qué otros aspectos deben cambiar para que la SB pueda ejercer mejor control?
La SB no debería tener limitaciones para ejercer el control de los grupos financieros y para ello se necesita un cambio en ley. También se debe realizar supervisión transfronteriza, lo cual cobra importancia con los problemas de delitos de lavado de activos y operaciones fraudulentas que hay hoy en día. Hay que restablecer y fortalecer estas capacidades de la SB, que si las tenía en la Ley de Instituciones Financieras. Otra ley que se pasó en 2008 fue la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera y que le dio institucionalidad a esta red de protección del sistema, algo clave para velar por la estabilidad financiera, que tiene que ver con políticas de macrosupervisión prudencial. En el Ecuador la Red de Seguridad Financiera está conformada por: 1) una primera barrera de contención de una crisis, con el trabajo de supervisión y control que se hace en las superintendencias; 2) un fondo de liquidez, que preste dinero a la institución financiera que pierde su liquidez temporalmente; 3) Si el problema es de solvencia y gestión de riesgos, las superintendencias tienen procedimientos de resolución bancaria de intervención, capitalización, mejora de provisiones. Y si se llega a liquidación de la entidad, se activa 4) el respaldo de la cobertura de depósitos constituida por la Corporación de Seguro de Depósitos, Cosede, antes Agencia de Garantía de Depósitos, AGD.
¿Cómo se resume la propuesta de cambios a la ley que hace la SB?
Cambio en la conformación de la JPRMF en el COMF pues debería ser solamente de regulación, no está para otra cosa. También es clave un cambio en la conformación de los directorios de la banca pública. Hay que dar en la ley la fuerza de la autonomía a la SB, tanto en la Losep como en el Coplafip para darle fuerza a la autonomía y que el estatuto sea aprobado por la máxima autoridad: la SB. Hay que lograr que el ciclo de formación de los recursos humanos se rija por la propia SB y esta defina su presupuesto, que tiene que ser respetado y específico en función de los aportes creados para ella y no a través del Presupuesto General del Estado. La SB supervisa activos de la banca por $ 42.000 millones, que representan 38% del PIB y necesita actualización tecnológica para cumplir los roles de control y supervisión. La forma en la que el COMF está redactado no permite la supervisión de grupos financieros ni de flujos transfronterizos.
¿La propuesta de cambios legales ha sido enviada al Ejecutivo para que se le dé trámite?
La JPRMF está haciendo un acopio de los proyectos de las instituciones que son parte involucrada. Cada una de las instituciones ha hecho su propuesta de reforma. La SB controla al BCE, al BIESS, a los fondos previsionales, a los fondos cerrados… Las reformas atienden a la necesidad de mejorar los procesos de supervisión y control de esas instituciones. La JPRMF ha llamado a algunas reuniones para intercambiar criterios. El FMI ha participado contribuyendo con criterios para mejorar la arquitectura del régimen financiero. Han recomendado varios temas ya anotados anteriormente, también el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha aportado con sus especialistas para esta discusión y llegar a un consenso respecto de las reformas. Estos criterios se han expuesto también en la Comisión de lo Económico y Tributario en la Asamblea, con jefes de bancada y con el presidente de la Comisión, Daniel Mendoza. Cuando la JPRMF tenga lista la reforma la enviará al presidente (colegislador) y él será quien envíe al Legislativo lo que considere pertinente. Entiendo que el plazo es el mes de septiembre. Como país nos interesa que se haga la reforma, pues el COMF obstaculiza la operación del sistema financiero ya que es débil y parcializado en su visión. Hasta noviembre de este año debería estar resuelto para iniciar 2020 con una ley mejorada.
*Editora macroeconómica de Revista GESTIÓN.
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Last modified on 2019-09-25