Según Multiplica, el sector petrolero de Ecuador se encuentra en una encrucijada marcada por desafíos como la conservación ambiental, la estabilidad fiscal y la creciente demanda interna. La eliminación gradual de los subsidios a las gasolinas Extra y Ecopaís busca aliviar la presión fiscal y promover un uso más eficiente de los recursos. Sin embargo, los subsidios al diésel y al gas licuado de petróleo continúan representando una carga significativa. Sumado a esto, el inminente cierre del Bloque 43 - Yasuní ITT genera incertidumbre sobre la capacidad del país para mantener niveles sostenibles de producción.
¿QUÉ SIGUE TRAS LA ELIMINACIÓN DE LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES
El sector petrolero de Ecuador atraviesa una etapa complicada, la producción petrolera no ha logrado recuperar sus niveles históricos. Además, la situación se ve agravada por el posible cierre del Bloque 43 - Yasuní ITT. Esta decisión, motivada por razones ambientales y sociales, genera un debate intenso sobre el futuro de la industria petrolera y el equilibrio entre el crecimiento económico y la conservación ambiental (Gráfico 1).
Gráfico 1
Producción mensual de petróleo (2007-2024)
(en miles de barriles diarios)
Por su parte, la eliminación de los subsidios a las gasolinas Extra y Ecopaís es una medida implementada para aliviar la presión fiscal y fomentar un uso más eficiente de los recursos. Sin embargo, todavía queda pendiente abordar las subvenciones al diésel y al gas licuado de petróleo (GLP), que continúan representando una carga significativa para el presupuesto estatal.
En este contexto, Ecuador enfrenta un dilema complejo que involucra objetivos aparentemente incompatibles. Por un lado, aumentar la producción de petróleo y conservar el medioambiente; por otro lado, mantener algunos subsidios a los combustibles y asegurar la consolidación fiscal (Gráfico 2).
Incrementar la producción petrolera es esencial ya que históricamente ha sido una fuente importante de ingresos para el país y un motor de su economía. Sin embargo, este aumento en la producción puede tener repercusiones negativas para el medioambiente y tampoco coincide con los compromisos internacionales en la lucha contra el cambio climático.
Asimismo, mantener los subsidios a los combustibles es una medida popular que ayuda a reducir el costo de vida de los ciudadanos. Pero estos subsidios representan una carga fiscal significativa para el Estado y tienden a beneficiar desproporcionadamente a los sectores de mayores ingresos, además de fomentar el contrabando y aumentar las emisiones de dióxido de carbono (CO2) (Gráfico 2).
Gráfico 2
Objetivos incompatibles
REVISIÓN DE SUBSIDIOS, UN PASO NECESARIO
Los subsidios son todas las medidas que mantienen el precio al consumidor por debajo del nivel de mercado y por tanto representan ingresos que el Estado deja de percibir. Para cumplir su función como herramienta de justicia social, facilitando el acceso a bienes y servicios y evitando convertirse en un factor desequilibrante de las finanzas públicas, los subsidios deben cumplir tres características fundamentales.
Deben ser transitorios, es decir, deben abordar la situación específica que motivó su implementación y, una vez que la condición se ha remediado, deben eliminarse. Además, deben estar focalizados, dirigiéndose específicamente a los grupos más vulnerables para evitar que personas no necesitadas se beneficien indebidamente y que las finanzas estatales se vean afectadas. Por último, deben ser económicamente viables, estando respaldados por recursos suficientes para mantenerse el tiempo necesario y cumplir su propósito.
En Ecuador, los subsidios a los combustibles existen desde la década de 1970 y lamentablemente no han cumplido estas características deseables. Solo en 2023, estas subvenciones sumaron $ 3.265 millones superando el gasto en salud y representando más de dos tercios del presupuesto destinado a educación. Este monto también es casi tres veces mayor que el gasto en programas sociales que benefician a más de 1,4 millones de personas.
De acuerdo con cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), entre 2010 y 2023 se asignaron $ 53.922 millones a estos subsidios, con un 43% destinado al diésel, un 25% a las gasolinas, un 18% al GLP y el restante 14% a otros derivados. Los niveles más altos de subsidios a los combustibles se registraron de 2011 a 2014, alcanzando un máximo de $ 7.229 millones en 2013 (Gráfico 3).
Gráfico 3
Subsidios a los combustibles (2010-2023)
(en miles de barriles diarios)
De acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Ecuador se ubicó en el quinto lugar a nivel mundial en términos de subsidios energéticos como porcentaje del PIB, solo superado por Arabia Saudita, Irak, Venezuela y Argelia. Además, estos subsidios también benefician a los países vecinos, como Colombia y Perú, debido al contrabando. El BID estima que cerca del 5% de los cilindros de GLP subsidiados se desvían hacia estos países, generando pérdidas económicas adicionales para Ecuador.
Otro dato relevante es que los precios de los combustibles ecuatorianos son significativamente más bajos que en la mayoría de los países de la región. Ecuador tiene el tercer precio más bajo de gasolina, solo superado por Bolivia y Venezuela. Mientras que en Chile es casi el doble. En el caso del diésel, Ecuador se sitúa como el segundo país con el precio más bajo solo por detrás de Venezuela (Gráfico 4).
Gráfico 4
Precio de la gasolina en la región
(en $ por galón)
Precio del diésel en la región
(en $ por galón)
UNA ELIMINACIÓN MÁS QUE JUSTIFICADA
El estudio del BID muestra que quienes más se benefician de los subsidios a las gasolinas son las personas con mayores recursos. Una posible explicación es que este grupo posee vehículos más grandes y/o múltiples vehículos. De hecho, las cifras muestran que el 53,2% del subsidio a las gasolinas favorece al 20% de la población más adinerada (quintil 5), que incluye a quienes ganan más de $ 1.800 al mes. Si juntamos a este grupo con el cuarto quintil, resulta en que el 70% del subsidio se destina a personas que ganan más de $ 900 mensuales. En contraste, el quintil con menos ingresos recibe solo el 5,1% del subsidio (Gráfico 5).
Gráfico 5
Beneficiarios de los subsidios por quintiles
(en porcentaje del total)
Otro punto a tomar en cuenta es que la política de subsidios actual no ha servido para disminuir la dependencia del país con el petróleo. A pesar de un aumento en el uso de hidroeléctricas y otras fuentes de energía renovable como solar y eólica, buena parte de la matriz energética todavía depende del uso de combustibles para la generación de energía térmica.
Además, la política de mantener los subsidios a los derivados del petróleo no está alineada con la lucha contra el cambio climático. La dependencia continua del petróleo resulta en la emisión constante de gases de efecto invernadero, especialmente CO2, que acelera el cambio climático y agrava sus impactos.
Otro factor relevante, es que los precios más altos del petróleo no resultan en una reducción del gasto en subsidios. Aunque un precio más elevado del petróleo aumenta los ingresos por exportaciones, también implica un mayor costo en subsidios debido al incremento en la importación de derivados necesarios para satisfacer la creciente demanda interna.
Por último, los subsidios no se utilizan exclusivamente para los fines que fueron diseñados. Hay numerosos casos de manejo inapropiado del subsidio, como el uso de GLP en actividades no domésticas en sectores como el automotor e industrial, y otros usos como el contrabando en las fronteras, lo que resulta en pérdidas anuales de cientos de millones de dólares.
¿POR QUÉ ES TAN DIFÍCIL QUITAR LOS SUBSIDIOS?
Los subsidios presentan dos desafíos adicionales: primero, la incapacidad de producir suficientes derivados para el consumo interno; segundo, la alta sensibilidad política de la población ante cualquier modificación en los precios por parte del Gobierno. En el primer caso, la insuficiente oferta interna fuerza al Estado a importar continuamente los derivados necesarios para satisfacer una demanda creciente, lo que resulta en un gasto adicional al tener que adquirirlos a precios internacionales.
Esta incapacidad productiva está acompañada del debilitamiento de la autonomía de los entes rectores de la producción petrolera, que perdieron la facultad de determinar técnicamente los precios de los derivados. Por ese motivo, la Presidencia de la República regula estos precios mediante decretos ejecutivos.
Asimismo, los subsidios a los combustibles adquirieron una importancia social tan significativa que se convirtieron en una herramienta esencial para mantener y aumentar el capital político de los gobernantes. Casi todos los intentos de reducir estos subsidios resultan en protestas sociales que ponen en riesgo la estabilidad de las autoridades, como lo evidencian Primicias y Grupo Faro:
- Jaime Roldós (1979-1981): ordenó el alza del precio de las gasolinas súper, extra y diésel en 1980.
- Osvaldo Hurtado (1981-1984): incrementó los precios de los combustibles y de los pasajes de transporte urbano en 1982, enfrentando huelgas y paros nacionales.
- León Febres Cordero (1984-1988): elevó los precios de la gasolina y el diésel en múltiples ocasiones, enfrentando huelgas nacionales y manifestaciones.
- Rodrigo Borja (1988-1992): implementó aumentos mensuales de los precios de los combustibles y reestructuró el sector petrolero.
- Sixto Durán Ballén (1992-1996): introdujo reformas económicas impopulares, incluyendo la duplicación de los precios de combustibles y la electricidad, enfrentando múltiples manifestaciones y huelgas.
- Abdalá Bucaram (1996-1997): eliminó el subsidio al GLP y aumentó los precios del diésel y la gasolina extra, enfrentando protestas y paros que llevaron a su derrocamiento.
- Fabián Alarcón (1997-1998): no pudo continuar con el incremento de precios debido a su debilidad política.
- Jamil Mahuad (1998-2000): ordenó el alza de los precios de combustibles, pero debió ceder ante la presión social.
- Gustavo Noboa (2000-2003): duplicó el precio del GLP y aumentó el de la gasolina, enfrentando levantamientos indígenas.
- Lucio Gutiérrez (2003-2005): aumentó los precios de los combustibles, enfrentando la 'revolución de los forajidos' y manifestaciones que llevaron a su destitución.
- Rafael Correa (2007-2017): mantuvo los subsidios populares, pero eliminó ciertos subsidios a los combustibles del sector industrial y aéreo.
- Lenín Moreno (2017-2021): Eliminó el subsidio a la gasolina Súper y redujo los subsidios a la gasolina Extra y Ecopaís, enfrentando protestas que lo obligaron a revertir algunas medidas.
- Guillermo Lasso (2021-2023): intentó focalizar los subsidios a las gasolinas, pero enfrentó un paro nacional y redujo los precios de los combustibles ante la presión social.
Last modified on 2024-07-21