Según Multiplica, Ecuador ha alcanzado satisfactoriamente los objetivos establecidos para la primera revisión del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), lo que permitirá al país recibir un desembolso de USD 500 millones. Los resultados son particularmente notables en el aspecto fiscal, donde tanto el balance primario no petrolero del Presupuesto General del Estado como el balance global del Sector Público No Financiero superaron ampliamente las metas proyectadas, registrando saldos positivos de USD 899 millones y USD 1.783 millones respectivamente.
Sin embargo, el cumplimiento de estas metas contrasta con una realidad económica compleja en el país. La consultora señala que la economía ecuatoriana no muestra signos claros de reactivación, situación que se ve agravada por una persistente crisis energética que mantiene al país "apagado". Esta dualidad entre el cumplimiento de los compromisos internacionales y el estancamiento económico interno plantea importantes desafíos para la recuperación económica del Ecuador.
METAS APROBADAS: APAGONES EN LA ECONOMÍA
El Gobierno anunció la llegada de una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) el pasado 28 de octubre, para llevar a cabo una agenda de trabajo con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y evaluar el cumplimiento de las metas fijadas hasta agosto.
El programa acordado con el FMI tiene una duración de 48 meses y está respaldado por el Servicio Ampliado del Fondo (SAF). Durante los primeros dos años del programa (2024-2025), se prevé la realización de tres revisiones anuales, para luego pasar a un esquema de exámenes semestrales entre 2026 y 2028.
El escalonamiento de los desembolsos fue diseñado en función del cumplimiento de criterios y metas en cada revisión. La distribución de los fondos se realizaría de la siguiente manera: USD 1.500 millones en 2024, USD 1.250 millones en 2025, USD 500 millones tanto en 2026 como en 2027, y USD 250 millones en 2028 (Tabla 1).
Tabla 1
Calendario de revisiones y desembolsos
El programa económico incluye un conjunto de criterios y metas que serán monitoreados para asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
Criterios de ejecución cuantitativos:
- Mantener un saldo mínimo del resultado primario no petrolero del Presupuesto General del Estado (PGE).
- Asegurar un nivel mínimo del saldo global del PGE y de la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD).
- Garantizar un piso en la acumulación de depósitos del Sector Público No Financiero (SPNF) en el Banco Central del Ecuador (BCE).
Criterios de ejecución cuantitativos continuos:
- Evitar la acumulación de pagos atrasados externos del SPNF.
- Prohibir la concesión de nuevos préstamos, tanto directos como indirectos, del BCE al SPNF.
Metas indicativas:
- Mantener un saldo mínimo del resultado primario no petrolero del SPNF, incluyendo los subsidios.
- Asegurar un saldo mínimo del resultado global del SPNF.
- Establecer un piso para la variación del stock de Reservas Internacionales Netas (RIN).
- Fijar un límite para el aumento de atrasos en los pagos internos a proveedores privados del PGE.
- Garantizar un piso en la cobertura de los programas de transferencias monetarias dirigidos a los hogares de ingresos más bajos.
PRIMERA REVISIÓN: LOS CRITERIOS Y METAS ALCANZADOS
Para la primera revisión, los criterios de ejecución y las metas indicativas por evaluarse constan en la Tabla 2. El balance primario no petrolero del PGE, que se refiere al saldo entre ingresos y gastos del gobierno, excluyendo ingresos provenientes del petróleo y el pago de intereses de la deuda, para agosto de 2024, la meta establecida por el FMI era de USD -1.078 millones, mientras que los datos registrados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) alcanzaron un saldo positivo de USD 899 millones, superando ampliamente la meta y reflejando un mejor desempeño fiscal de lo esperado (tabla 2).
Tabla 2
Criterios y metas de la primera revisión
(% del total)
Por su parte, el balance global del PGE incluye todos los ingresos y gastos del gobierno. Esto abarca los ingresos petroleros, tributarios y otros, así como los gastos en servicios y el pago de deuda. En este caso, la meta del FMI para agosto era de USD -2.200 millones, pero el saldo registrado por el MEF fue de USD -358 millones, lo cual representa una mejora significativa respecto al déficit proyectado (Gráfico 1).
Gráfico 1
Balance primario y global del PGE
El Sector Público No Financiero (SPNF) abarca todas las entidades del gobierno central, gobiernos locales, empresas públicas y otros organismos cuya actividad no está relacionada con servicios financieros. En cuanto al balance global del SPNF, la meta establecida por el FMI era de USD -1.628 millones. Sin embargo, el resultado registrado por el MEF fue mucho mejor de lo previsto, con un saldo positivo de USD 1.783 millones (Gráfico 2).
Gráfico 2
Balance primario y global del SPNF
El balance primario no petrolero del SPNF, que excluye tanto los ingresos provenientes del petróleo como el pago de intereses de la deuda, tenía una meta de USD -4.100 millones. No obstante, el MEF reportó un saldo positivo de USD 2.188 millones, indicando un resultado muy superior al objetivo original. Es importante aclarar que las cifras utilizadas para el SPNF corresponden al período de enero a julio de 2024, ya que son las últimas disponibles publicadas por el Ministerio de Finanzas.
Dejando de lado los indicadores fiscales, otra meta importante del programa con el FMI es el número de familias en los tres primeros deciles de ingreso a escala nacional cubiertas por programas de transferencias monetarias. Para agosto de 2024, el FMI había establecido una meta de cobertura de 1.192.713 familias. Sin embargo, según los datos de la Unidad del Registro Social, el número de familias cubiertas ha alcanzado 1.462.656, lo cual supera ampliamente la meta inicial (Gráfico 3).
Esta diferencia refleja un aumento de 269.943 familias adicionales cubiertas respecto al objetivo previsto, lo cual representa un incremento significativo en el alcance de los programas de asistencia social. Esto es un avance importante en la protección de los hogares más vulnerables del país, asegurando que un mayor número de familias de bajos ingresos pueda acceder a recursos esenciales para cubrir sus necesidades básicas.
Gráfico 3
Hogares en el registro social por decil
(número de hogares)
En definitiva, las más recientes cifras disponibles muestran que Ecuador ha cumplido con las metas establecidas en la primera revisión del acuerdo con el Fondo, lo cual permitirá al país acceder a un desembolso de USD 500 millones el próximo 15 de noviembre.
A pesar de esta buena noticia, la situación interna del país sigue siendo preocupante. Si bien se han cumplido los compromisos adquiridos con el FMI, la economía no muestra signos claros de reactivación. Además, la crisis energética continúa afectando gravemente tanto la actividad económica como la calidad de vida de los ciudadanos. Esta situación mantiene al país literalmente apagado, lo que obstaculiza todavía más los esfuerzos por reactivar la economía.
METAS APROBADAS, UN APAGÓN GENERAL
Ecuador viene enfrentando una crisis energética desde octubre de 2023, causada principalmente por condiciones climáticas desfavorables y la falta de inversión. A pesar de las medidas de emergencia implementadas por el actual Gobierno, la situación sigue siendo preocupante, ya que un nuevo período de estiaje está afectando los niveles de agua en los embalses principales, como Mazar y Paute, los cuales se encuentran por debajo de los mínimos históricos.
En el reporte anterior hicimos un esfuerzo por desentrañar el impacto de la crisis eléctrica en la economía, analizando los posibles efectos de los racionamientos de energía en sectores clave. En aquel momento no existía un consenso sobre el verdadero impacto de la crisis, pero ahora las autoridades han presentado cifras oficiales. Lastimosamente, los resultados no son nada alentadores.
El MEF llevó a cabo una evaluación del impacto de los posibles cortes de energía sobre la economía utilizando un modelo de equilibrio general computable (GEM). Este tipo de modelo permite analizar los efectos directos e indirectos de la crisis eléctrica sobre diferentes sectores económicos y sobre el Producto Interno Bruto (PIB) del país. Actualmente, existe un déficit de 1.080 megavatios (MW) para cubrir la demanda de energía eléctrica, y en base a ello se plantearon tres escenarios de simulación para medir el efecto en el crecimiento económico:
- Escenario 1: pérdida del 21,33% de la producción de energía eléctrica debido al déficit de 1.080 MW.
- Escenario 2: además del déficit energético, paralización completa de la hidroeléctrica Mazar, lo cual lleva la pérdida a un 26,66% de la producción.
- Escenario 3: se añade la paralización completa de la hidroeléctrica Sopladora, lo cual genera una pérdida total del 53% de la producción de energía.
Los resultados de la simulación muestran que estos tres escenarios generarían caídas en el crecimiento del PIB de 0,11 puntos porcentuales (p.p.), 0,18 p.p. y 0,83 p.p., respectivamente. Según el MEF, estos efectos se deben principalmente a la disminución de la productividad total de los factores (TFP), que está ligada a la inversión en infraestructura productiva. La TFP depende de la inversión tanto pública como privada en capital, y cuando esta disminuye, la productividad también se reduce, lo cual se traduce en una contracción del crecimiento económico.
Además, el impacto no se limita al crecimiento del PIB, sino que afecta particularmente a ciertos sectores clave de la economía. En el escenario intermedio (escenario 2), los sectores más golpeados por el racionamiento eléctrico serían:
- Construcción, con una contracción del 5,2%, lo que muestra la alta dependencia del sector en un suministro estable de energía para la operación de maquinaria y la ejecución de obras.
- Electricidad, gas y agua, con una caída del 3,9%, afectando la continuidad de servicios básicos y el funcionamiento de industrias relacionadas.
- Productos minerales no metálicos, con una contracción del 3,8%, impactando a sectores como la producción de materiales de construcción, lo cual a su vez tiene un efecto negativo en la construcción.
Otros sectores afectados incluyen maquinaria (-2,9%), vehículos (-1,7%) y metales (-1,7%), los cuales dependen de procesos intensivos en energía (Gráfico 4).
Gráfico 4
Impacto del racionamiento eléctrico por sector
(% de variación anual)
Estos resultados muestran que el impacto de la crisis energética afecta transversalmente a distintas actividades productivas, complicando aún más el panorama de recuperación económica del país. La electricidad es un insumo crítico para muchas industrias, y los cortes en el suministro afectan desde la producción directa hasta la eficiencia en la logística y la capacidad de exportación.
Asimismo, los sectores de ganadería, comercio, silvicultura y otros también muestran leves caídas, aunque de menor magnitud (entre -0,3% y -0,4%), reflejando que incluso actividades menos intensivas en el uso de energía se ven afectadas indirectamente por la crisis.
La evaluación del MEF concluye que, bajo un escenario de desaceleración económica, los racionamientos eléctricos podrían agravar aún más la situación, con impactos negativos significativos en la producción de sectores clave. Sin embargo, destaca que estos efectos podrían ser mitigados si se incrementa la inversión de capital en el sector eléctrico, mejorando la capacidad de generación y asegurando una oferta estable de energía. Inversiones en infraestructura eléctrica no solo ayudarían a evitar crisis futuras, sino que también contribuirían al aumento de la productividad en otros sectores económicos, favoreciendo la recuperación y el crecimiento sostenido del PIB.
El dilema del ajuste fiscal y la inversión en Ecuador
Es obvio que la inversión es fundamental tanto para superar la crisis eléctrica como para impulsar el crecimiento de la economía. Sin embargo, en la práctica, desde 2014 (coincidiendo con la caída de los precios del petróleo) la inversión ha sido la variable de ajuste en el presupuesto estatal.
Las cifras del PGE muestran que la inversión en activos no financieros ha disminuido significativamente desde 2014, pasando de USD 4.275 millones en 2014 a USD 451 millones en 2023. En contraste, los sueldos y salarios del sector público han seguido una tendencia de crecimiento, alcanzando USD 9.739 millones en 2023, lo cual sugiere un problema en las prioridades de gasto (Gráfico 1).
Gráfico 1
PGE: Gasto en salarios vs inversión
(USD Millones)
Esto también lo confirma el Plan Plurianual de Inversiones 2021-2025 del gobierno de Guillermo Lasso. El ajuste fiscal propuesto se concentraba en la reducción de la inversión pública. Mientras que en 2021 la inversión total alcanzaba los USD 4.199 millones, se proyectaba que para 2025 esta cifra disminuya hasta USD 2.052 millones (Gráfico 2).
Gráfico 2
Plan plurianual de inversiones
(USD millones)
Lasso enfatizó en varias ocasiones en que el Estado ecuatoriano era "obeso" y que los ajustes debían concentrarse principalmente en el gasto corriente, para reducirlo y lograr una mayor eficiencia. Sin embargo, en la práctica, el ajuste principal se dio en la inversión, mientras que los gastos en sueldos y salarios han mantenido su crecimiento.
Esto no solo contradice el discurso de austeridad enfocado en el gasto corriente, sino que también redujo la capacidad del Estado para impulsar proyectos de infraestructura, necesarios para el desarrollo económico y para evitar crisis como la que hoy afecta al país.
Otro aspecto importante a considerar es la participación del sector público y privado en la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF). En los años de bonanza petrolera (2008-2014), la inversión pública aumentó significativamente, llegando a representar hasta el 57% de la FBKF en 2013. Sin embargo, a partir de 2015, con la caída de los precios del petróleo y la consecuente reducción de los ingresos fiscales, se observa una contracción en la inversión pública, que ha disminuido su participación en la FBKF a alrededor del 24% en 2022. Por otro lado, la inversión privada ha vuelto a tener un mayor peso, representando el 76% de la FBKF en el mismo año (Gráfico 3).
Gráfico 3
Inversión (FBKF) pública y privada
(% de participación)
A lo largo de estos años, la demanda de energía ha aumentado, pero la oferta de energía —limitada por la falta de inversión en infraestructura eléctrica— no ha sido capaz de seguir el ritmo. Parte de estas inversiones son precisamente las que hoy faltan para garantizar un suministro eléctrico adecuado y estable. La falta de recursos invertidos en el fortalecimiento de la infraestructura eléctrica es, sin duda, uno de los factores clave que explica la crisis energética actual.
Y el dilema no termina pues el FMI ha solicitado al gobierno un ajuste fiscal significativo, enfocado en la racionalización del gasto y el aumento de ingresos adicionales. El plan fiscal consiste en un ajuste del 5,5 % del PIB durante el período del programa (2024-2028) (Tabla 1).
Tabla 1
Plan de ajuste fiscal
(Puntos del PIB)
Para lograr este ajuste, las autoridades han planificado una serie de medidas, tales como:
- Movilización de ingresos fiscales: se espera que las medidas fiscales ya implementadas en 2024 (incremento del IVA, por ejemplo) generen un rendimiento equivalente al 1,8% del PIB, de los cuales un 1,2% es transitorio. Las autoridades también se han comprometido a elaborar un plan para incrementar los ingresos fiscales no petroleros mediante la racionalización de gastos tributarios ineficientes y la sustitución de medidas transitorias por medidas permanentes de mayor calidad. La eliminación gradual del impuesto a la salida de divisas (ISD) también forma parte de estas reformas, buscando mejorar la competitividad y atraer inversión.
- Movilización de otros ingresos: en cuanto a los subsidios a los combustibles, que históricamente han sido costosos y regresivos, ya se eliminaron algunos de estos, como el del diésel para las grandes camaroneras en 2023, generando un ahorro de aproximadamente USD 150 millones. La estrategia futura incluye una mayor focalización de los subsidios restantes.
- Consolidación del gasto y mejora de la eficiencia: para reducir el gasto, el gobierno también busca mejorar la eficiencia del empleo público y las adquisiciones, alineando el crecimiento de los salarios con la inflación. Adicionalmente, se espera generar ahorros mejorando la eficiencia de las empresas estatales, en particular en los sectores de hidrocarburos y electricidad.
Si bien el FMI insiste en la necesidad de implementar un ajuste fiscal, un reciente informe del mismo organismo pone de manifiesto la importancia de tener en cuenta qué tipo de gasto se reduce durante una consolidación fiscal, ya que ello tiene un impacto significativo en el crecimiento económico. El estudio analiza datos de 44 países en desarrollo y 26 economías avanzadas entre 1980 y 2019, y demuestra que las consecuencias macroeconómicas de los ajustes fiscales dependen en gran medida de la composición del gasto público.
Los resultados muestran que las consolidaciones fiscales tienden a ser contractivas en promedio, es decir, suelen disminuir el crecimiento económico. Sin embargo, la magnitud de esta caída depende de si la reducción del gasto afecta principalmente a la inversión pública o al consumo público. Cuando la inversión pública se penaliza en mayor medida que el consumo, reduciendo su participación en el gasto total, una consolidación fiscal del 1% del PIB provoca una reducción del PIB de aproximadamente un 0,7% en los tres años siguientes al ajuste. En otras palabras, cuando la inversión es la variable sacrificada, el costo económico del ajuste es significativamente mayor.
Por otro lado, es fundamental desmitificar la percepción de que la inversión privada está prohibida en Ecuador. Aunque no existe una prohibición explícita, la realidad es que múltiples trabas legales y burocráticas han limitado su desarrollo efectivo. La reciente aprobación de leyes, que eleva de 10 a 100 megavatios el límite para proyectos de generación renovable sin necesidad de concurso público, es un paso en la dirección correcta. Sin embargo, la eliminación de garantías estatales para los contratos de compra de electricidad con empresas privadas podría desalentar la inversión, ya que los inversionistas buscan seguridad en sus retornos.
Además, es crucial abordar la distorsión en las tarifas eléctricas. Actualmente, tanto grandes empresas como consumidores residenciales pagan tarifas subsidiadas que no reflejan el costo real de la generación y distribución de energía. Ecuador tiene una de las tarifas más bajas de la región (Gráfico 4) y esta situación no solo afecta la sostenibilidad financiera del sector eléctrico, sino que también desincentiva la inversión privada al no ofrecer un retorno justo. Es imperativo revisar y ajustar estos subsidios para reflejar los costos reales y fomentar una participación más activa del sector privado en la generación y distribución de energía.
Gráfico 4
Precio de la electricidad de los hogares en la región
(USD por KWH)
Last modified on 2024-11-17