¿Por qué el Ecuador sigue endeudándose así?

2019-09-27

Economía y Finanzas

Autor: Luis Fierro Carrión *

El Ministro de Economía y Finanzas, Richard Martínez, informó el 24 de septiembre que el Ecuador volvió a emitir bonos por $ 2.000 millones. Posteriormente, se especificó que $ 1.400 millones fueron colocados a 10 años plazo, a una tasa de 9,5% anual; mientras que $ 600 millones fueron colocados a cinco años plazo, con una tasa de 7,875% anual. Este endeudamiento en términos muy onerosos para el país se produce pese a que, al aprobarse el programa económico con el FMI, se afirmaba que el financiamiento provisto por el Fondo y los bancos multilaterales de desarrollo cubriría las necesidades del Estado, reduciendo así el costo del financiamiento externo. Incluso en su revisión de julio 2019, el FMI indicó que el programa se encontraba “completamente financiado”.

Si bien el acuerdo con el Fondo no prohibía explícitamente un mayor endeudamiento a través de emisión de bonos a tasas elevadas de interés, si buscaba entre sus objetivos “reducir los costos del financiamiento público”, y se daba por supuesto que con los desembolsos del FMI y de otras entidades financieras multilaterales, a tasas inferiores al 5%, el Estado ecuatoriano no requeriría acceder a financiamiento caro. Si se indicaba una meta de $ 59 mil millones de deuda pública, que con la última emisión de bonos estaría próxima a franquearse (para agosto 2019, se encontraba en $55.729 millones).

Ya en junio se había emitido $ 1.125 millones en bonos 2029 a un rendimiento efectivo de 9,85 %, pero en esa ocasión se indicó que era para financiar la recompra de bonos 2020 por un valor nominal de $ 1.175 millones, destacando que así se lograba reducir el stock de la deuda en unos $ 50 millones. No se destacó, no obstante, que nueve años adicionales de pagos de interés implicaban un gasto de más de $ 1.000 millones adicionales (más sobre dicha emisión en mi artículo en Revista Gestión de junio 26: https://revistagestion.ec/economia-y-finanzas-analisis/reperfilamiento-de-la-deuda-no-es-un-ahorro-para-el-pais).

En esta ocasión, el ministerio indica que “los recursos obtenidos financiarán las necesidades programadas para este año en el PGE (Presupuesto General del Estado), constituirán recursos de libre disponibilidad para el financiamiento de programas y proyectos de inversión prioritarios para el país, así como para el fortalecimiento de las reservas”.

Es preocupante que el Gobierno siga comprometiendo a futuras administraciones y futuras generaciones con estas tasas de interés tan elevadas. Cabe destacar que en la mayoría de los países de Europa y en Japón, los bonos a 10 años plazo tienen actualmente tasas negativas, en tanto que los bonos del Tesoro de Estados Unidos a dicho plazo tienen una tasa de 1,65 % anual (por cierto, si la prima de riesgo el 24 de septiembre estaba en 663 puntos básicos, esto hubiese implicado una tasa más cercana al 8,3 %, no al 9,5 %).

En cualquier caso, ¿por qué el gobierno de Lenín Moreno persiste en un endeudamiento muy caro para el país? Se pueden identificar varias razones:

No se logra reducir el gasto corriente. Por el contrario, hasta agosto de 2019 el gasto corriente ha aumentado en 9,6% con respecto al mismo periodo de 2018. Pese a que en un comunicado emitido por el FMI se destacaba que el país había cumplido con todas las metas cuantitativas establecidas bajo el programa, en particular con relación a la posición fiscal y el fortalecimiento de las reservas internacionales, en la práctica preocupa que la reducción del gasto público se haya logrado únicamente vía la reducción del gasto de inversión (que ha caído en 15,4 % hasta agosto 2019).

Según Jaime Carrera, si se suma además la reducción en las transferencias a los gobiernos seccionales, la caída de la inversión pública es aún más marcada, cercana a 34 % (comparado con 2018). De cualquier forma, luce improbable la posibilidad de alcanzar la meta revisada de déficit fiscal para el 2019, de $ 2.000 millones hasta diciembre (hasta agosto ya alcanzó $ 2.055 millones). El exministro de Finanzas Fausto Ortiz indicó que probablemente superara los $4.000 millones hasta diciembre.

No se reducen suficientemente los subsidios públicos. Para 2019 se contemplaba casi $ 7.000 millones en subsidios públicos, de los cuales $ 4.176 millones iban dirigidos a subsidios de combustibles. Este monto podría incluso quedarse corto, dado el aumento de precios de importación de los combustibles. Urge terminar de eliminar por completo los subsidios a los combustibles, lo cual tendría además efectos benéficos (en términos de cambio climático, salud, contaminación del aire y equidad). Se podría reducir el gasto en más de $ 1.500 millones, que es la meta establecida con el FMI.

No se han aprobado reformas tributarias que permitan aumentar la recaudación fiscal (la meta acordada con el FMI es de un aumento de 1,5 % del PIB). Hasta agosto, la recaudación había aumentado en 1,4 % con respecto a 2018 (un 0,1 % del PIB), pero esto incluye los ingresos extraordinarios por la amnistía tributaria. Se ha anunciado que a inicios de octubre se remitirá a la Asamblea Nacional una propuesta de reforma tributaria y laboral. Se sigue especulando sobre la posibilidad de subir el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 3%.

El aumento del IVA podría tener un impacto recesivo y además afecta en mayor medida a los sectores de menores ingresos, al ser un impuesto regresivo. Algunos analistas indican que el aumento del IVA podría ir asociado a una reducción (o eliminación) del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), o bien una reducción de los aranceles de importación de bienes intermedios y de capital, o una reducción del impuesto a las utilidades de las empresas (también se menciona la posibilidad de eliminar el 15 % de utilidades para los trabajadores, lo cual seria un retroceso en términos de derechos laborales). Respecto a la reforma laboral, se anticipa la creación de contratos para nuevos empleados jóvenes, y otros mecanismos para aumentar la flexibilidad en la contratación y el despido de trabajadores.

Cabe anotar que el compromiso del gobierno con el FMI es presentar las propuestas de reformas a la Asamblea, sin poder garantizar su aprobación (en el ambiente político actual, en medio de la debilidad del Ejecutivo y el inicio de un periodo electoral, luce improbable que se logren aprobar dichas reformas).

Sobre las reformas laborales, en su revisión del programa económico efectuada en julio, el Directorio del FMI destacó que “las reformas del mercado laboral son esenciales para apoyar la creación de empleo, así como para impulsar la competitividad y el crecimiento. Se necesitan medidas para facilitar la contratación, reducir las rigideces y la informalidad y aumentar la participación de la fuerza laboral femenina”.

No se ha logrado generar ingresos fiscales vía privatización o concesión de empresas públicas (monetización de activos públicos). El exasesor presidencial Santiago Cuesta había mencionado la posibilidad de concesión de la empresa de telecomunicaciones CNT, así como de la Refinería de Esmeraldas; pero la falta de transparencia y claridad en los esquemas propuestos ha llevado a que los ingresos previstos en 2019 - $1.000 millones – no se hayan materializado. Quizás sería más expedito vender los medios de comunicación incautados (Telecentro, Gamavision, El Telégrafo); así como bienes inmuebles y el Banco del Pacífico.

Hay otra bomba de tiempo latente en el Ecuador, que es el hueco patrimonial del Banco Central del Ecuador (BCE). Esto refleja un desfase entre la tenencia de bonos del Tesoro directamente por parte del BCE, y los repagos que le hicieron con acciones de la banca pública a los valores de balances no auditados; y créditos del BCE a la banca pública, la cual compró, a su vez, títulos públicos. Se requiere ir reconstruyendo reservas líquidas reales del BCE. Esto refleja el financiamiento inorgánico del gobierno que Rafael Correa impulsó durante la década pasada.

A partir de 2015, el gobierno central comenzó a ser un deudor neto del BCE. Las reservas internacionales cayeron a apenas el 52 % de los depósitos de los bancos privados en el Central. El documento de “Temas Selectos” del FMI de marzo 2019 sugería: “En este sentido, reestablecer la independencia del Banco Central y reinstituir las cuatro cuentas de estados financieros en el BCE o una herramienta equivalente, dado que imponía una regla transparente para manejar las reservas, será instrumental para tal objetivo” de mantener cobertura de los depósitos de los bancos privados en las reservas internacionales del BCE (p. 40 en https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Selected-Issues-Paper-and-Analytical-Notes-46683 ).

La meta establecida en el programa económico fue de aumentar las Reservas Internacionales Netas (NIR) del Banco Central de un saldo negativo de $ -2.895 millones en diciembre 2018 a $ 237 millones, una mejora en $ 3.132 millones. Esto se lograría principalmente mediante un aumento de los depósitos del sector público no financiero y una reducción en el crédito del BCE al sector público.

El gobierno de Moreno ha emitido un total de $ 11.675 millones en nuevos bonos desde mayo 2017, de los cuales, como se anotó, $ 1.125 millones fueron utilizados para recomprar otros bonos que vencían en 2020.

En todo esto, tenemos el contexto de la crisis en Argentina, que podría irse agravando. Según el analista económico internacional Nouriel Roubini, con la probable llegada de Fernández al poder, podría reeditarse una moratoria y crisis monetaria en Argentina. Según Roubini, este escenario “podría llevar a una fuga de capitales más general de los mercados emergentes, posiblemente desatando crisis en países altamente endeudados como Turquía, Venezuela, Pakistán y Líbano, y complicando aún más los asuntos para la India, Sudáfrica, China, Brasil, México y Ecuador” (traducción del autor; Fuente: https://www.project-syndicate.org/commentary/playing-chicken-with-global-economy-trump-china-iran-argentina-by-nouriel-roubini-2019-09). Y la crisis en Argentina podría endurecer la actitud del FMI hacia otros deudores.