El ajuste fiscal no basta para avivar la economía; hoy la tarea es la inversión

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El ajuste fiscal no basta para avivar la economía; hoy la tarea es la inversión

Consultora Multiplica *
Mayo 15, 2022 - 11:33

En lo que va del año se han registrado cifras récord de ingresos tributarios y petroleros, pero aun así, la inversión en obras públicas es casi inexistente. Si bien hay razones para tener austeridad fiscal, es innegable que existe falta de gestión que no se puede justificar con falta de recursos. Ecuador, en comparación con la región, ha tenido un alto gasto público y junto con Bolivia es el país que más recursos destina al pago de salarios. Hasta el FMI recomienda activar la inversión, pues existe el riesgo de que un exagerado ajuste fiscal comprometa el crecimiento potencial del país en el mediano y largo plazo. 

La historia monetaria y fiscal de Ecuador se puede resumir en la incapacidad del país para gestionar adecuadamente los auges fiscales y externos y garantizar mecanismos de sostenibilidad fiscal a largo plazo. El libro “Una historia monetaria y fiscal de América Latina”, publicado por la Universidad de Minnesota a inicios de 2022, destaca que durante la mayor parte del período comprendido entre 1960 y 2017, la política fiscal en Ecuador ha sido procíclica, es decir, que el gasto aumenta cuando crece la economía o, en el otro sentido, que el gasto se contrae cuando decrece la producción. 

Existe un consenso de que los países deberían ahorrar durante las bonanzas para contrarrestar los tiempos de vacas flacas (política contracíclica), pero en Ecuador ha sido todo lo contrario, la política fiscal fue muy procíclica durante los años previos al boom petróleo y durante el auge petrolero. 

Esta reversión es de particular importancia, ya que, como economía dolarizada, Ecuador no puede utilizar la política monetaria como una herramienta de estabilización. Esto implica que el país se ha vuelto bastante vulnerable a choques externos y, por lo tanto, enfrenta dificultades considerables al tratar de hacer frente a esos eventos adversos. 

Durante el período 2000-2006, el déficit global fue de apenas 0,5% del PIB, pero entre 2007 y 2017 alcanzó casi el 3,5% del PIB, a pesar de una segunda bonanza petrolera. Para financiar estos déficits, el gobierno incrementó su endeudamiento interno y externo. Además, la caída de los precios del petróleo desde 2014 afectó el crecimiento de la economía y acentuó la dependencia de sus precios. Entre 2015 y 2017, con precios del petróleo más bajos, la producción creció solo un 0,4% anual en promedio

¿TIENE SENTIDO LA AUSTERIDAD DE LASSO?

La “obsesión” de Lasso por la sostenibilidad fiscal o, en sus palabras, por “poner la casa en orden” tiene cierto sentido si consideramos que el gasto público ecuatoriano supera el promedio de América Latina y el Caribe (ALC). Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 2017 el gasto público de Ecuador representó 36,5% del PIB, una cifra superior a la de Bolivia, Colombia y Perú (Gráfico 1).

Gráfico 1

Comparación del gasto público (2017)

El gasto público, además, se ha caracterizado por su alta volatilidad. El gasto de inversión se ha movido en concordancia con el ingreso petrolero y el ciclo económico. Por ejemplo, en 2013 y 2014, con precios del petróleo elevados, la inversión pública llegó a 15% del PIB, representando 35% del gasto total del Sector Público no Financiero (SPNF). En cambio, entre 2015 y 2018, y como consecuencia de la caída del precio del petróleo, la inversión pública disminuyó hasta 6,7% del PIB, lo cual representa el 18% del gasto total del SPNF. 

Las mayores partidas de gasto corriente corresponden a sueldos y subsidios. Durante el período 2008-18, los sueldos del SPNF han representado, en promedio, el 9,5% del PIB, mientras que el gasto promedio en subsidios fue de aproximadamente el 8% del PIB. Cabe resaltar que mientras los rubros de sueldos, compras y prestaciones a la seguridad social evolucionan al alza de manera relativamente estable a lo largo del período, el gasto en subsidios presenta una volatilidad más elevada. Esto se debe al peso que tienen los subsidios energéticos (diésel, gasolina y gas) en ese rubro de gasto, cuyo monto depende principalmente de las oscilaciones en los precios internacionales de los combustibles.

Ecuador es, junto con Bolivia, el país de la región andina que más recursos públicos destina al pago de salarios. Según el estudio del BID, las remuneraciones a empleados públicos representan 9,9% del PIB en Ecuador, un porcentaje más bajo que el de Bolivia (11,6% del PIB), pero mucho más alto que el de Colombia (5,4% del PIB) y el de Perú (5,8% del PIB). Los recursos que Ecuador destina al pago de salarios públicos también se sitúan por encima del promedio de ALC (8,1% del PIB). En el caso de Ecuador, el 89% del pago de salarios corresponde al gobierno central, lo cual refleja que es uno de los países menos descentralizados de la región.

Ecuador también es el segundo país de la región que más recursos destina al pago de subsidios, transferencias condicionadas y prestaciones sociales. Colombia lidera la clasificación regional (8,3% del PIB). En segundo lugar se ubica Ecuador, con el 6,4% del PIB, seguido de Bolivia y Perú, que dedican el 5,8% y el 2,5% del PIB, respectivamente. En Ecuador, los subsidios se concentran en los combustibles y la principal transferencia es el Bono de Desarrollo Humano.

Asimismo, después de Bolivia, Ecuador es el segundo país de ALC que más recursos destina a compras públicas. En Ecuador, las compras públicas representan el 14,1% del PIB y el 39% del gasto total del gobierno general. De acuerdo con el BID, las ineficiencias en el gasto público representan el 6,5% del PIB en Ecuador, un porcentaje que está por encima del de Bolivia (6,3% del PIB), el de Colombia (5% del PIB) y el de Perú (2,5% del PIB). La magnitud de las ineficiencias en el gasto público de Ecuador también es sustancialmente superior al promedio de ALC (4,5% del PIB). Las principales filtraciones en el gasto se concentran en el sobrecosto de las compras públicas y en el pago de los salarios públicos. 

El monto de los sobrecostos en las compras públicas es de los más altos en ALC, representa cerca del 2,6% del PIB, un porcentaje ligeramente más bajo que el de Bolivia (2,8% del PIB) y superior al de Colombia (2% del PIB), al de Perú (1,8% del PIB) y al promedio de ALC (1,5% del PIB). La ineficiencia del gasto en salarios equivale al 2,2% del PIB y es también la más alta dentro de la región y supera el promedio de ALC (Gráfico 2). La principal causa del sobrecosto en salarios que asume el Estado ecuatoriano es la brecha que existe entre las remuneraciones de los trabajadores del sector público y las del sector privado

Gráfico 2

Sobrecostos en el gasto público

PERO NO TODO EL GASTO ES MALO, INCLUSO EL FMI LO RECOMIENDA

La consolidación fiscal que se está llevando a cabo en el país ha recaído principalmente en el recorte de la inversión pública. Esto ha reducido el peso de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) en varios puntos del PIB, lo cual explica buena parte de la ralentización económica de los últimos años. El riesgo asociado es que el ajuste fiscal lleve a una caída estructural de la FBKF, lo que podría comprometer el crecimiento potencial del país en el mediano y largo plazo. 

El aumento en la FBKF se debe únicamente al incremento de la inversión pública en el caso de Ecuador, que pasó de estar por debajo del 5% del PIB a mediados de la década de 2000 a ubicarse en torno al 16% del PIB en 2013 y 2014 (Gráfico 3). El crecimiento de la inversión fue impulsado principalmente por el sector público, el cual no logró arrastrar consigo a la inversión privada. De hecho, la FBKF privada tendió a caer durante ese período

Gráfico 3

Evolución de la inversión pública y privada

La inversión del Estado permitió que entre 2000 y 2017 el monto de la FBKF de Ecuador en términos del PIB superara al de las demás economías andinas y al promedio de ALC. Por otra parte, llama la atención que, incluso en los años de gran inversión pública (2008-14), Ecuador no logró aproximarse a los niveles de FBKF de los países de Asia del Este. Si bien en lo relativo a la inversión el país se destacó en un contexto latinoamericano, su desempeño fue mediocre si se lo compara con las economías con mayores éxitos en su proceso de convergencia hacia los países de altos ingresos. El BID destaca que tras el shock petrolero y en virtud de la composición de la consolidación fiscal que se está llevando a cabo en el país, Ecuador se está volviendo a alejar de esas economías exitosas.

El gobierno tiene varias tareas pendientes. La gente muestra su malestar, y es que no tiene mucho sentido que con cifras récord en ingresos tributarios y petroleros la inversión en obras públicas sea casi inexistente, que el Ministerio de Finanzas se demore 5 meses en asignar recursos para combatir la inseguridad, que con un vicepresidente médico exista escasez de medicinas en los hospitales, que solo 3 de cada 10 ecuatorianos tengan un empleo adecuado, entre otras contradicciones que muestran la falta de voluntad y/o falta de capacidad para dirigir al país por parte de las autoridades. 

Incluso el Fondo Monetario Internacional (FMI) recomienda que para atenuar los efectos negativos de la guerra es importante adoptar medidas que protejan a los más vulnerables, mediante gasto en programas sociales, salud, educación e inversión pública.

Los multiplicadores fiscales son una parte importante de cualquier recuperación económica posterior a la crisis, el cual se genera con el gasto público. Sin embargo, la forma en que el estímulo fiscal impulsa la actividad económica puede ser amortiguada o amplificada por la presencia y conjunción de varios factores macroeconómicos, tales como: tipos de cambio, niveles de deuda pública y grados de desarrollo. 

Un estudio del BID desarrollado por Avellán et al encuentra que los países con mejor calidad institucional reaccionan más positivamente al estímulo fiscal. Un aumento de 1% en el consumo del gobierno produce un aumento de la actividad económica del 0,9% en países con mayor calidad institucional y del 0,4% en países con menor calidad institucional. 

El impacto en países con mayor calidad institucional no solo es mayor, sino también más duradero y estable: tres años después del estímulo inicial, el impacto acumulado sobre la actividad económica sigue siendo significativo. Por otro lado, el impacto sobre la actividad económica en países con menor calidad institucional es más volátil, y al cuarto año después del estímulo inicial, el impacto puede disiparse potencialmente

Estos resultados tienen implicaciones importantes en un mundo con altas necesidades de financiamiento, espacio fiscal limitado y niveles crecientes de deuda, como en el contexto de la pandemia y el impacto de la guerra. El estudio sugiere que existe espacio para aumentar la eficacia de la política fiscal a través de mejoras en el marco institucional. Pero, al mismo tiempo, los formuladores de políticas deben tener cuidado al abogar por un mayor gasto público para impulsar la actividad económica en entornos con instituciones deficientes, ya que es posible que los efectos positivos en la producción no se materialicen por completo.

CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO, LA PANACEA PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS 

El despegue de la economía ecuatoriana en los años posteriores a la dolarización se explica por el boom de las materias primas y el gasto público. De acuerdo con el BID, este fenómeno de crecimiento constituye el proceso de transformación social más profundo por el que ha atravesado Ecuador en su historia contemporánea. 

Desde que se dispone de estadísticas modernas, no existe otro período con mejoras comparables en la calidad de vida de sus ciudadanos. Las cifras del BID muestran que Ecuador es el país latinoamericano que logró la mayor reducción en su tasa de pobreza entre 2000 y 2017; el porcentaje de la población con ingresos menores a $ 5 diarios según la paridad del poder adquisitivo (PPA) cayó en un 35,8% en ese período, frente a una caída del 29,9% en Bolivia, del 24,7% en Colombia y del 23,3% en Perú.

Székely & Schettino destacan los importantes avances que se produjeron en los indicadores de educación, en particular en la cobertura de preescolar, primaria y secundaria; en la calidad docente y en los aprendizajes. Además, hubo avances en materia de salud, con un incremento en la esperanza de vida y del cuidado de las personas con discapacidad o de la tercera edad. 

Sin embargo, los autores también identifican algunas áreas en las que los avances fueron más modestos; por ejemplo, en mortalidad materno-infantil, embarazo adolescente y desnutrición crónica infantil, áreas en las que Ecuador sigue arrastrando rezagos significativos.

Asimismo, el estudio destaca la persistencia de desigualdades marcadas dentro del país, con tasas de pobreza mucho mayores en las zonas rurales que en las urbanas, en la población de menor edad y entre el colectivo indígena. La conclusión de Székely y Schettino es que Ecuador aún tiene un largo camino por recorrer en su proceso de lucha contra la pobreza y para el fortalecimiento del capital humano, para lo cual se torna necesario rediseñar algunas de sus políticas sociales y de aseguramiento.

Según los cálculos de BID, una tasa de crecimiento próxima al 3% le permitiría a Ecuador llegar al nivel de renta per cápita que actualmente tiene México, pero no alcanzar a otras economías más avanzadas. En cambio, para llegar al nivel de Chile sería necesario mantener una tasa de crecimiento del 4,1% anual durante dos décadas; para equiparar a España o a la República de Corea, un crecimiento del 6,3% y el 6,5%, respectivamente; y para llegar al nivel de Estados Unidos, un crecimiento del 8,7%

Para lograr el crecimiento deseado, el BID sugiere que, en el corto plazo, los esfuerzos deberían centrarse en completar el proceso de consolidación fiscal actualmente en curso y en reforzar la sostenibilidad de las finanzas públicas. A mediano y largo plazo, reformas estructurales deberían generar el espacio fiscal necesario para que la inversión en infraestructura se convierta en un motor de crecimiento económico que le permita consolidar su clase media e impulsar una real convergencia hacia los niveles de vida de países con mayor desarrollo.

El descontento de la ciudadanía por la falta de atención y servicios públicos, seguridad, falta de inversión está justificado, más aun cuando se ve récord en recaudación e ingresos petroleros. Sin embargo, hay razones para tener un manejo prudente de las finanzas públicas: así lo dice el BID y la experiencia histórica. 

No obstante, es innegable que existe falta de gestión que no se puede justificar por la falta de recursos, sino por problemas de gerencia. Resolver los problemas sociales y económicos es posible, la clave es una expansión fiscal responsable que permita un crecimiento sostenido y mejore la eficiencia en la provisión de servicios públicos.

 

 

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