El cambio climático representa uno de los mayores desafíos globales del siglo XXI, y Ecuador, como muchos países en desarrollo, se encuentra en una encrucijada. Por un lado, el país debe abordar urgentemente los impactos del cambio climático que ya están afectando a sus ecosistemas, economía y población. Y por otro lado, tiene la responsabilidad de contribuir a los esfuerzos globales de mitigación, reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, estas acciones de mitigación no ocurren en un vacío socioeconómico: el diseño e implementación de políticas climáticas tienen el potencial de afectar profundamente la estructura económica del país, los medios de vida de sus ciudadanos y, en última instancia, los niveles de pobreza y desigualdad.
Este artículo se basa en el informe del Banco Mundial titulado “Country Climate and Development Report” para Ecuador, el cual proporciona un análisis detallado de los desafíos y oportunidades que enfrenta el país en su camino hacia un desarrollo resiliente y bajo en carbono. A medida que el país avanza hacia sus compromisos climáticos y considera la posibilidad de alcanzar la neutralidad de carbono para 2050, es crucial entender cómo estas transformaciones afectarán a los diferentes segmentos de la sociedad ecuatoriana.
UN DESAFÍO NECESARIO PERO COMPLEJO: ELIMINAR LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES FÓSILES
La eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles se presenta como una de las medidas más efectivas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en Ecuador. Según el informe del Banco Mundial, estos subsidios han promovido un consumo ineficiente de combustibles y han representado una carga fiscal significativa para el gobierno, alcanzando los USD 4,5 mil millones (4% del PIB) en 2022. Sin embargo, la implementación de esta política no está exenta de desafíos, especialmente en términos de sus impactos socioeconómicos.
El informe señala que la eliminación de los subsidios a los combustibles tendría efectos regresivos, afectando de manera desproporcionada a los hogares de bajos ingresos. Aunque el 20% más rico de la población consume más de la mitad del total de combustibles subsidiados, estos subsidios representan una proporción mayor del ingreso para los hogares más pobres. Específicamente, los subsidios a los combustibles constituyen más del 2% del ingreso de los hogares en el decil más bajo, en comparación con sólo el 0,5% para el decil más alto.
Esta disparidad en el impacto plantea un dilema significativo para los formuladores de políticas. Por un lado, la eliminación de los subsidios liberaría recursos fiscales sustanciales que podrían redirigirse hacia inversiones en desarrollo sostenible y programas sociales (además, alinearía los incentivos económicos con los objetivos de reducción de emisiones), pero por otro lado, sin medidas de mitigación adecuadas, esta política podría exacerbar la pobreza y la desigualdad en el corto plazo (Gráfico 1).
Gráfico 1
Subsidios de gasolina y diésel, más y menos beneficiados
Es importante destacar que el gobierno de Ecuador ha reconocido estos desafíos y ha comenzado a implementar reformas graduales. El informe del Banco Mundial menciona que en 2022 se eliminó el subsidio al diésel para las grandes granjas camaroneras, lo que resultó en ahorros anuales promedio de alrededor de USD 160 millones. Sin embargo, estos esfuerzos se han enfrentado a resistencia social y política, como lo demuestran las protestas masivas de 2019 y 2022 que obligaron al gobierno a revertir ciertas políticas relacionadas con los subsidios a los combustibles.
Para avanzar en esta reforma crucial, será necesario un enfoque cuidadosamente calibrado que combine la eliminación gradual de los subsidios con medidas de compensación robustas y bien dirigidas. Además, será fundamental una estrategia de comunicación efectiva que explique claramente los beneficios a largo plazo de esta política y cómo se abordarán los impactos a corto plazo. El informe del Banco Mundial sugiere que estos esfuerzos deben ir acompañados de inversiones en energías renovables y eficiencia energética, lo que no sólo reduciría las emisiones sino que también podría crear nuevas oportunidades económicas y de empleo.
AMORTIGUANDO EL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS CLIMÁTICAS
Dada la naturaleza potencialmente regresiva de algunas políticas de mitigación del cambio climático, como la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles, es crucial implementar medidas de compensación y fortalecer los sistemas de protección social. Estas medidas son esenciales para garantizar que la transición hacia una economía baja en carbono no exacerbe la pobreza y la desigualdad existentes en Ecuador.
El informe del BM destaca la importancia de diseñar mecanismos de compensación adecuados para proteger a los segmentos más vulnerables de la población de los impactos negativos a corto plazo de las políticas climáticas. Un ejemplo citado es el programa de transferencias en efectivo Bono de Desarrollo Humano. Según un estudio mencionado en el informe, la eliminación de todos los subsidios energéticos y la reasignación de una parte de estos ingresos para fortalecer este programa de transferencias podría aumentar el ingreso real del quintil más pobre en un 10% y aún dejar más de USD 1.300 millones para el presupuesto público.
Además de las transferencias directas, el fortalecimiento general del sistema de protección social de Ecuador será crucial para aumentar la resiliencia de la población frente a los impactos del cambio climático y las políticas de mitigación. El informe señala que Ecuador ha realizado avances sustanciales en términos de cobertura, registro y capacidad de respuesta a los choques en su sistema de protección social. Sin embargo, también identifica áreas que requieren mejoras, como la sostenibilidad financiera, la coordinación entre instituciones y el desarrollo de seguros para los hogares más pobres, especialmente en el sector agrícola.
Un aspecto importante a considerar es la necesidad de adaptar los instrumentos de protección social para abordar los desafíos específicos planteados por las políticas climáticas. Por ejemplo, el informe sugiere que podrían desarrollarse programas de capacitación y reconversión laboral para trabajadores en sectores intensivos en carbono que puedan verse afectados por la transición energética. Asimismo, podrían implementarse esquemas de seguros agrícolas indexados para ayudar a los pequeños agricultores a hacer frente a los riesgos climáticos crecientes.
La implementación efectiva de estas medidas de compensación y protección social requerirá una planificación cuidadosa, una coordinación intersectorial sólida y un compromiso sostenido de recursos. También será crucial garantizar que estos programas lleguen efectivamente a los más necesitados y sean lo suficientemente flexibles para adaptarse a las cambiantes circunstancias socioeconómicas y ambientales. El informe del Banco Mundial enfatiza en que estas medidas no solo son importantes desde una perspectiva de equidad social, sino que también son cruciales para mantener el apoyo público a las políticas climáticas a largo plazo.
IMPACTOS DIFERENCIADOS: LA DIMENSIÓN GEOGRÁFICA DE LAS POLÍTICAS CLIMÁTICAS
Las políticas de mitigación del cambio climático no afectan de manera uniforme a todo el territorio ecuatoriano. El informe del Banco Mundial revela importantes diferencias en los impactos entre áreas rurales y urbanas, así como entre las distintas regiones del país. Comprender estas disparidades es crucial para diseñar políticas climáticas que sean equitativas y efectivas.
En términos de la división rural-urbana, el análisis muestra que las medidas de mitigación podrían tener efectos contrastantes. Por un lado, se proyecta que para 2050, en un escenario de mitigación, la tasa de pobreza urbana (utilizando la línea de pobreza de 3,65 dólares al día) aumentaría en 0,13 puntos porcentuales en relación con el escenario base. Por otro lado, en las áreas rurales, la pobreza disminuiría en -0,05 puntos porcentuales. Esta divergencia subraya la necesidad de enfoques diferenciados en la implementación de políticas climáticas (Gráfico 2).
Gráfico 2
Mitigación por lugar
A nivel regional, el informe identifica impactos variados. Las provincias amazónicas podrían experimentar una reducción de la pobreza de 0,05 puntos porcentuales bajo políticas de mitigación. En contraste, las regiones de la Sierra y la Costa podrían ver aumentos en la pobreza de 0,08 y 0,09 puntos porcentuales, respectivamente. Estas diferencias regionales reflejan las distintas estructuras económicas y vulnerabilidades climáticas de cada área.
Es importante destacar que estas disparidades geográficas en los impactos de las políticas climáticas se superponen a las desigualdades existentes. Por ejemplo, el informe menciona que la región costera, que alberga casi la mitad de la población y la actividad económica del país, es particularmente vulnerable a riesgos climáticos como la erosión costera, el aumento del nivel del mar y las inundaciones. Esto sugiere que las políticas climáticas deben considerar no solo los impactos directos de las medidas de mitigación, sino también cómo interactúan con las vulnerabilidades climáticas existentes en cada región.
Además, el informe señala que las políticas climáticas podrían influir en los patrones de migración interna. Se proyecta que las áreas costeras, especialmente alrededor de ciudades como Guayaquil, Machala y Manta, podrían convertirse en puntos críticos de emigración inducida por el clima para 2050. Esto plantea desafíos adicionales en términos de planificación urbana y desarrollo regional.
Para abordar estos impactos diferenciados, el informe del BM sugiere adoptar un enfoque territorial en el diseño e implementación de políticas climáticas. Esto implica desarrollar estrategias de mitigación y adaptación específicas para cada región, que tengan en cuenta las vulnerabilidades y oportunidades locales. También se recomienda fortalecer la capacidad de los gobiernos subnacionales para implementar políticas climáticas y gestionar sus impactos socioeconómicos.
El informe también enfatiza la importancia de implementar medidas de compensación y apoyo que sean sensibles a las disparidades geográficas, como programas de desarrollo rural sostenible o iniciativas de diversificación económica en áreas vulnerables. Además, se sugiere integrar consideraciones de migración climática en la planificación del desarrollo a largo plazo.
EFECTOS A CORTO Y LARGO PLAZO DE LAS INVERSIONES EN DESCARBONIZACIÓN
Las inversiones necesarias para la descarbonización de la economía ecuatoriana tendrán impactos significativos tanto a corto como a largo plazo en el empleo y los ingresos de los hogares. El informe del Banco Mundial proporciona insights valiosos sobre estos efectos temporales, subrayando la importancia de una perspectiva a largo plazo en la planificación de políticas climáticas.
A corto plazo, el modelo de Equilibrio General Computable (CGE) utilizado en el estudio sugiere que las inversiones en descarbonización podrían tener un efecto ligeramente negativo en el PIB. Esto se debe a que muchas de estas inversiones, especialmente en tecnologías de energía renovable y eficiencia energética, tienen costos iniciales altos y beneficios que se materializan gradualmente a lo largo del tiempo. Además, algunas de estas inversiones no contribuyen directamente a la capacidad productiva de la economía, lo que puede resultar en un crecimiento más lento en el corto plazo.
Sin embargo, a largo plazo, el panorama es más positivo. El modelo proyecta que para 2050, en un escenario de descarbonización, el PIB de Ecuador podría ser un 0,7% más alto que en un escenario de “business as usual”. El informe atribuye esto a varios factores, incluyendo mejoras en la eficiencia energética que reducen los costos de producción a largo plazo, el desarrollo de nuevos sectores económicos relacionados con las tecnologías limpias, y los beneficios de evitar los peores impactos del cambio climático, que podrían tener efectos negativos significativos en la economía.
En términos de empleo, el informe sugiere que habrá una redistribución significativa de trabajos entre sectores. Los sectores intensivos en carbono, como la producción de petróleo y gas, probablemente verán una disminución en el empleo. Por otro lado, se espera que sectores como las energías renovables, la eficiencia energética y el transporte limpio experimenten un crecimiento en el empleo. Esta transición laboral subraya la importancia de políticas de “transición justa” que apoyen a los trabajadores en el camino hacia nuevos sectores.
(*) Elaborado por economista Liz Ortiz, analista económica Revista Gestión.
Last modified on 2024-10-06