Las 12 propuestas clave para reformar el Sistema de Pensiones Ecuatoriano

Este 5 de julio del 2023, la Comisión para la Reforma Legal del Sistema de Pensiones Ecuatoriano presentó la Propuesta de Reforma al Sistema como respuesta a la falta de sostenibilidad, equidad, confiabilidad y amplitud de cobertura registrada, junto con el deterioro de la integridad institucional. Revisar el aporte del Estado al IESS, así como el número de años de aportación son dos de los ejes centrales. Ahora, el presidente decidirá si envía o no un decreto-ley para aplicar los cambios.

¿POR QUÉ REFORMAR EL SISTEMA DE PENSIONES?

Según la Comisión para la Reforma Legal del Sistema de Pensiones Ecuatoriano, ni el pago de la deuda del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), ni un mayor número de afiliados o una mejor gestión, son soluciones reales a la crisis que enfrenta el sistema, puesto que se trata de problemáticas estructurales:

1. Inviabilidad

El sistema de pensiones en Ecuador no puede pagar los beneficios que promete con ayuda de una contribución fiscal sostenible, presupuestable y predecible. Al contrario, al Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y al fisco se les hace cada vez más difícil pagar pensiones, las proyecciones muestran un incremento del déficit básico, el cual considera los aportes del empleador y empleado al sistema IVM (aportes) e incluyen pensiones por invalidez, vejez, discapacidad, montepío y auxilio de funerales (pago de prestaciones) (Gráfico 1).

Gráfico 1

Proyecciones del déficit básico (en % del PIB)

2. Inequidad

Pese a que dentro del sistema de pensiones deba considerarse el principio de solidaridad intergeneracional, sin inequidades horizontales y su progresividad en la distribución de beneficios, en Ecuador la contribución fiscal beneficia solo a afiliados (38% de la PEA) y subsidia más a los de mayor ingreso, puesto que el 40% de las pensiones las subsidia el fisco, independientemente del nivel de la pensión. Por ese motivo, la Comisión con base en el modelo PROST del Banco Mundial y datos del IESS evidencia que el sistema actual es regresivo (Gráfico 2).

Gráfico 2

Sistema sin reforma: regresivo

3. Erosión de credibilidad y baja cobertura

Un sistema de pensiones ideal debería generar incentivos a afiliarse (a formalizarse) y planes de ahorro para la vejez. Empero, actualmente un 39% de la PEA no está cubierta ni por el IVM ni el MIES (Gráfico 3).

Gráfico 3

Población de 65 años o más, por tipo de cobertura pensional 2022

4. Disfuncionalidad institucional

En un escenario ideal se requiere de un cuerpo colegiado idóneo, que asegure la rendición de cuentas y transparencia, así como la despolitización de las decisiones, sugiere la Comisión. Sin embargo, el país se encuentra plagado de politización tanto en el área de salud como en las pensiones. 

PRINCIPALES REFORMAS DENTRO DE LA PROPUESTA

1. Derechos adquiridos

• Las pensiones de los ya jubilados no se tocan  y aquellos afiliados que ya han cumplido los requisitos para jubilarse mantienen su derecho a hacerlo bajo los parámetros del sistema actual.
• A los afiliados que todavía no han cumplido con los requisitos actuales se les reconocerá la totalidad de los aportes que hayan realizado, en los términos del sistema actual:

• Su pensión al momento de jubilarse será en un promedio ponderado por la proporción de años de aporte bajo el sistema actual y la proporción de años de aporte bajo el sistema nuevo.

• Transición lenta (de tres décadas) al sistema nuevo, cuyo costo se comparte entre diferentes generaciones de afiliados y el Estado.

 

2. Aspectos fiscales

• En un plazo de 6 meses, el Gobierno acordará con el IESS el monto de la deuda impaga y aún no documentada del MEF al IVM; además de acordar con el IESS un plan de pagos de esa deuda, compatible con las restricciones fiscales. 
• La “contribución anual obligatoria del Estado” al IVM seguirá siendo el equivalente al 40% de las pensiones, siempre y cuando ese monto no exceda el 3% de PIB.
• El Estado destinará al fortalecimiento del sistema de pensiones al menos el 20% de los ingresos extraordinarios provenientes de:
• Las industrias extractivas 
• La reducción del subsidio a los combustibles  
• La venta de activos del Estado

• Los empleadores que opten por ofrecer esquemas de emparejamiento (matching) podrán descontar de la base imponible al impuesto sobre la renta corporativa dos dólares por cada dólar que aporten a las cuentas de ahorro para la vejez de sus empleados.
• El mismo incentivo tributario se aplicará a los trabajadores independientes.

 

3. Integridad Institucional

• Se creará dentro del IESS un Directorio del IESS-Pensiones, independiente, especializado en pensiones y separado del actual Consejo Directivo del IESS.
• El nuevo Directorio del IESS-Pensiones actuará también como Directorio del BIESS y designará los miembros del Comité de Inversiones, el cual guiará la gestión de la inversión de los fondos de pensiones, cesantía y seguro de desempleo que haga el BIESS.

 

4. El Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM)

• No se cambia ni la edad mínima de jubilación (60 años) ni la tasa de aporte (11,06%), pero el 11,06% se aplica también al décimo tercer y décimo cuarto sueldos, porque se pagan 14 pensiones.
• Requisitos de jubilación: se aumentan gradualmente (6 meses por año) los años de contribución requeridos hacia una relación que va de 60 años de edad/35 años de aporte a 70 edad/15 aporte, cuya tabla de requisitos de jubilación se ajustará automáticamente a la luz de cambios en la esperanza de vida (Tabla 1).

Tabla 1

Años de aporte actual vs. después de la reforma

• Base para el cálculo de la pensión: se aumenta gradualmente (1 año por año) el número de los mejores años de remuneración hasta llegar a los 30 años de mejor remuneración. Además, al momento de la jubilación, los salarios prejubilares se actualizarán por la inflación (IPC).
• Pensión vitalicia: es la suma de dos componentes 

• Una pensión básica, igual para todos los jubilados, que arranca con la pensión mínima actual, crece en el tiempo con la inflación (IPC) y que se paga con cargo a la “contribución obligatoria del Estado”.
• Una pensión variable calculada por fórmula con base en (i) la tasa de reemplazo máxima para 70/40 que el sistema puede sostener; y (ii) la “ratio de soporte” (tiempo de aporte a tiempo de beneficio).

• Pensión máxima: para afiliados en relación de dependencia, arranca con el nivel actual (USD 2.475 por mes) y crece en función del crecimiento del salario promedio de los afiliados.
• Opciones para el afiliado que no puede completar el mínimo de años de aporte para jubilarse:

• Puede retirar los aportes que hizo, actualizados por inflación (IPC), en forma de un retiro programado.
• Puede combinar sus años de aporte con los del esposo(a) más joven para que este(a) último(a) pueda completar el mínimo de años de aporte requeridos para jubilarse.
• Puede dejar su cuenta de afiliación activa para seguir acumulando años de aporte.

• Regímenes especiales: se eliminan todos, con excepción del sistema para Trabajadores No Remunerados del Hogar y del Seguro Social Campesino.
• Indexación: las pensiones se indexan a la inflación (con base al IPC), a fin de asegurar que puedan mantener su poder adquisitivo en el tiempo
• Afiliación abierta a cualquier nivel de ingreso laboral (desaparece el requisito de ingreso mínimo).

 

5. Planes de ahorro para la vejez

• Se mantienen y potencian las “semillas” ya existentes, que incluyen al fondo de cesantía, fondo de reserva, fondos previsionales patronales, planes previsionales ofrecidos por entidades financieras privadas.
• La regulación que se desarrolle seguirá los siguientes criterios:
• Evitar costos excesivos en la administración de ahorro para la vejez y en la gestión de su inversión.
• Asegurar que la gestión de la inversión sea congruente con la naturaleza de largo plazo del ahorro para la vejez.
• Asegurar que los intereses del gestor de la inversión estén alineados con los intereses del trabajador que ahorra para su vejez.

 

6. Planes de ahorro obligatorios

• Se mantiene la tasa de aporte actual (2% del ingreso laboral).
• Los afiliados pueden utilizar su patrimonio en el Fondo de Cesantía como colateral para créditos hipotecarios.
• Plan de Ahorro a Mediano Plazo–la mitad del aporte al Fondo de Reserva se deposita obligatoriamente en una cuenta de ahorro a 2-3 años: 

• El trabajador elige la entidad financiera (incluyendo el BIESS) en la que se hace el depósito. Si el trabajador no elige, su aporte va automáticamente al BIESS.

 

7. Planes de ahorro para la vejez voluntarioso

• Registro automático: se crea una cuenta de ahorro para la vejez para todo ciudadano ecuatoriano en el momento en que cumple 21 años de edad.
• Opción de emparejamiento (matching): el empleador puede ofrecer a sus empleados esquemas de emparejamiento y accede al ya mencionado incentivo tributario.
• El trabajador puede aportar libremente a su cuenta de ahorro para la vejez, cuyos retornos están exentos del impuesto sobre la renta personal si se reinvierten en dicha cuenta.

 

8. Jubilación patronal

• Para los nuevos contratos laborales, el Sistema de Jubilación Patronal será en un Plan de Ahorro para la Vejez de propiedad del empleado.
• Se nutrirá del aporte obligatorio del empleador (1% del salario) más los aportes voluntarios del empleado.
• El Gobierno implementará programas de subsidio al ahorro para la vejez de los trabajadores de bajos ingresos, en la medida en que las restricciones fiscales lo permitan: 

• El subsidio al ahorro se instrumentará a través de aportes emparejados (matching)
• El trabajador que retire sus ahorros antes de jubilarse perderá los aportes emparejados del Gobierno.

 

9. Gestión de la inversión de los ahorros

• El BIESS seguirá gestionando la inversión de los fondos del IVM, Cesantía y Seguro de Desempleo:
• Los trabajadores podrán elegir el gestor de la inversión, incluyendo al BIESS, para que invierta sus nuevos aportes al Fondo de Cesantía.
• Los nuevos aportes al Fondo de Cesantía de los trabajadores que no elijan gestor irán al BIESS.

• Los ahorros a mediano plazo, acumulados a través de la mitad del aporte al Fondo de Reserva, podrán ser gestionados por cualquier entidad financiera debidamente autorizada, regulada y supervisada (incluyendo el BIESS), a elección del trabajador; de lo contrario, los ahorros serán gestionados por el BIESS.

 

10. Seguro de Desempleo

• Se modifica el diseño del Seguro de Desempleo a fin de desvincularle del Fondo de Cesantía y acercarlo a los estándares sugeridos por la OIT, especialmente con relación a:
• Los excesivamente estrictos requisitos de cotización para ser elegible al seguro.
• Baja tasa de cobertura efectiva: muchos afiliados desempleados que deberían ser elegibles no pueden acceder al beneficio de este seguro, en parte por desconocimiento.
• Plazos de espera demasiado largos para solicitar el seguro una vez desempleado y recibir el beneficio.

• Luego de un estudio actuarial y de estrés:

• Se fijarán los parámetros del Seguro de Desempleo.
• Se decidirá si es posible dar acceso a desempleados por renuncia voluntaria y a trabajadores independientes.

• Se vinculará formalmente el Seguro de Desempleo a políticas activas de empleo a través del programa “Encuentra Empleo” del Ministerio del Trabajo.

 

11. Trabajadores independientes formales

• Están obligados a afiliarse al IVM y Fondo de Cesantía, con las mismas tasas de aporte que los trabajadores en relación de dependencia:

• Cotizarán con base a su ingreso laboral neto, sujeto a un techo de USD 6.000 por mes, el cual crecerá en función del crecimiento del salario promedio de los afiliados.
• Podrán usar su patrimonio en el Fondo de Cesantía como colateral para créditos hipotecarios.
• Deberán presentar el certificado de afiliación como habilitante para renovar su RUC.

• No están obligados a afiliarse al Seguro de Salud del IESS si demuestran que tienen un seguro médico privado.
• Podrán participar plenamente en los Planes de Ahorro para la Vejez Voluntarios. Tendrán derecho a descontar de la base imponible al impuesto sobre la renta 2 dólares por cada dólar que aporten a dichos planes de ahorro (porque son sus propios empleadores).

 

12. Pensiones Asistenciales Antipobreza (MIES)

• La Comisión recomienda que, por decreto Ejecutivo, se mejore el funcionamiento, amplíe la cobertura y fortalezca la focalización de las pensiones asistenciales:
• Integrando mejor el sistema de pensiones contributivo con el no contributivo.
• Eliminando la incompatibilidad entre el acceso al Bono de Desarrollo Humano, por un lado, y la afiliación al IVM y el trabajo formal en relación de dependencia.
• Profundizando la coordinación e intercambio de información entre los sistemas de pensiones contributivo y no contributivo y de estos con el SRI, INEC, BCE, etc.

• El PGE debe programar recursos adicionales para las pensiones asistenciales del sistema no contributivo:

• Debido al proceso de envejecimiento poblacional, el número de personas pobres de la tercera edad elegible para dichas pensiones asistenciales crecerá rápidamente. 

IMPACTO ESPERADO DE LA REFORMA

Al implementar la reforma, se espera que el IVM se vuelva viable a nivel financiero y fiscal. De manera que exista una reducción significativa en cuanto al pago de prestaciones que percibe las pensiones por invalidez, vejez, discapacidad montepío y auxilio de funerales. A partir de ello y con un incremento menor en torno a los aportes del empleador y del empleado, podrá reducir el déficit básico (Gráfico 4).

Gráfico 4

Proyecciones del déficit básico con reforma (en % del PIB)

Además, se espera que el IVM se vuelva más equitativo y que el ingreso en la vejez no pierda suficiencia para el afiliado de ingreso medio, gracias a la pensión básica en el caso de afiliados de ingresos bajos y medios, y al ahorro en el caso de afiliados de ingresos medio-altos y altos. La Comisión resalta que de esa manera, se podrá obtener un sistema progresivo (Gráfico 5).

Gráfico 5

Sistema con reforma: progresivo 

De igual forma, se explica que el ingreso en la vejez no mostraría pérdidas en cuanto a suficiencia, tomando como referencia la tasa de reemplazo (relación entre el nivel de la pensión y el nivel de ingresos con que se realizaron las aportaciones a lo largo del ciclo laboral del individuo). La Comisión realizó estimaciones para afiliados que se jubilan con 65 años de edad y 30 años de aportación, según su nivel de ingreso laboral y obtuvo que 2 de cada 3 afiliados tendrían una tasa de reemplazo igual o mayor después de la reforma; mientras que al considerar los ahorros obtenidos a partir de la misma, ninguno muestra una diminución en dicho indicador (Gráfico 6).

Gráfico 6

Tasas de reemplazo para afiliados según ingreso

Finalmente, a partir del 10 de julio y hasta el 15 de agosto, la Comisión espera que surja un espacio de debate a nivel nacional para evaluar su propuesta. Posteriormente, se finalizará el proyecto de ley de reforma incorporando las contribuciones recabadas. Finalmente, para el 4 de septiembre se espera que el presidente decida si enviar o no la reforma en forma de decreto-ley a la Corte Constitucional.

 

Last modified on 2023-07-05