Los subsidios a los combustibles se han convertido en el centro de un debate constante que no da frutos. Sin embargo, a la luz de las próximas elecciones presidenciales, salta su importancia una vez más. Su impacto desigual en la población y su alta participación en las proformas presupuestarias marcan un camino hacia la focalización estratégica.
UN DEBATE ETERNO: EL SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES
A partir de 1972, Ecuador se convirtió en un país exportador de petróleo. A la fecha, son 51 años, lo que quiere decir también que desde hace medio siglo los precios de los combustibles han estado subsidiados, por debajo de los precios internacionales, es decir, el gobierno paga por una porción de los principales derivados del petróleo, como la gasolina, el diésel y el gas licuado de petróleo (GLP), para que el usuario tenga que pagar menos.
El subsidio a los combustibles ha sido motivo de debate durante muchos años en el país. En 2019, el expresidente Lenin Moreno tomó la decisión de eliminar los subsidios a la gasolina Extra y Ecopaís y al diésel. No obstante, dio un paso atrás como consecuencia de un paro nacional en contra de dicha medida. Para 2022, se retomó la discusión, pero las mesas de diálogo no dieron resultados significativos, puesto que el gobierno decidió junto a las organizaciones indígenas que se mantendría el subsidio general a los combustibles, con exclusión de quienes poseen vehículos con cilindraje alto.
Pese a las distintas opiniones, para este año, la Proforma Presupuestaria del Presupuesto General del Estado 2023 contempla una asignación total de USD 2.667,21 millones en subsidios de combustibles, donde la mayor parte se destinará a subsidiar el diésel, seguido del GLP (Gráfico 1). Es importante destacar que el subsidio a los combustibles contemplado experimenta un aumento significativo del 100,78% en comparación con la proforma del 2022, que era de USD 1.328,44 millones.
Gráfico 1
Distribución de los subsidios a combustibles en 2023
El impacto del subsidio es alto en cuanto al consumo de combustibles en el país, es decir, en la capacidad adquisitiva que tiene un individuo para consumir tales productos. Sobre esto, la plataforma Picodi realizó un “índice de gasolina” que muestra cuántos litros de gasolina se pueden repostar con el salario neto promedio de cada país, tomando en cuenta los primeros seis meses del 2023. Ecuador se encuentra en el cuarto puesto de los países donde más litros de gasolina pueden comprar, superando a muchos con salarios netos promedio mucho más altos como Panamá, Costa Rica o Uruguay. De hecho, Ecuador es de los pocos países que muestra un mayor número de litros de gasolina (844) que se podrían consumir frente a su salario neto promedio (USD 521), dado que el precio promedio por litro de gasolina es sumamente bajo (USD 0,63) (Gráfico 2).
Gráfico 2
Índice de gasolina 2023
INEQUIDAD EN LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES
Dentro de la teoría económica, los subsidios son considerados como costos en los que incurren los gobiernos para impulsar actividades y sectores estratégicos o para beneficiar a grupos vulnerables. Los subsidios más representativos del Ecuador son: el bono de desarrollo humano, el subsidio energético, el subsidio a los combustibles, a las personas con discapacidad, al sector agrícola, a la vivienda, entre otros, cuyo objetivo es brindar beneficio a los ciudadanos que los reciben, pero que terminan siendo una carga para el Estado si no se focalizan correctamente.
El problema de los subsidios en Ecuador es que no cumplen con los principios de una política que promueva el desarrollo social. Dichos principios incluyen una focalización adecuada para alcanzar el grupo de la sociedad deseada para evitar ineficiencias.
Según el Banco Mundial, la mayoría de los beneficios de los subsidios se concentran en el quintil de la población con mayores ingresos. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Urbanos y Rurales, realizada por última vez en 2012, en Ecuador el 64% de los beneficios relacionados con el subsidio del diésel eran aprovechados por el quintil cinco Q5, que es el quintil socioeconómico más alto y comprende al 20% de la población con mayores ingresos.
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2019 calculó los gastos extra que tendría la sociedad ecuatoriana ante una eliminación total de los subsidios a combustibles con base en datos del 2012. A raíz de esto, se pueden interpretar dichos gastos adicionales como los beneficios que se tiene por mantener los subsidios, y sus hallazgos revelan la inequidad en la distribución de estos subsidios entre diferentes quintiles económicos.
Se encontró que solo el 10,6% del subsidio de diésel y el 5,1% del subsidio de gasolina han beneficiado al quintil socioeconómico más bajo, representando al 20% de la población con menores ingresos (Q1). En contraste, el quintil más alto (Q5) recibe el 34,1% de los beneficios del subsidio de diésel y el 53,2% del subsidio de gasolina (Gráfico 3).
Gráfico 3
Distribución de beneficios de subsidios a combustibles
¿UN COSTO DE OPORTUNIDAD PARA EL ESTADO?
Los subsidios representan un gasto para el Estado, lo que implica un coste de oportunidad frente a otras áreas como la sanidad, educación, justicia u otras políticas sociales. Se puede notar que las transferencias a la Seguridad Social representan el mayor porcentaje de participación de los subsidios en la Proforma 2023, alcanzando el 41,66%, equivalente a USD 3.109,09 millones. Sin embargo, el subsidio a los combustibles ocupa el 35,74% del total, superando rubros como subsidios para el desarrollo social, que cubren el Bono de Desarrollo Humano, Pensión de Adultos Mayores, Bono Joaquín Gallegos Lara, Pensión para personas con capacidades Especiales y Bono de Desnutrición (Gráfica 4).
Grafica 4
Presupuesto de subsidios por sector en 2023
El mercado internacional fija el precio del petróleo y sus derivados, como la gasolina y el gas. Pero para el economista y exministro de Finanzas Mauricio Pozo, una decisión basada en el contexto internacional es negativa y perjudicial, por lo que aplicar subsidios sin una distribución adecuada solo representa una pérdida para el Estado y para la sociedad.
Pero también hay quienes comparten otra visión. Por ejemplo, el Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG) se ha mostrado en contra de la eliminación de subsidios a los combustibles, argumentando que los combustibles, especialmente el diésel, juegan un papel crucial en la matriz productiva, y un aumento significativo en sus precios puede tener repercusiones en el índice general de precios de la economía, tanto por el impacto en los costos como por la especulación.
Según el CELAG, los bienes comerciables, como alimentos y artículos de primera necesidad, serían los más afectados, lo que llevaría a un efecto regresivo en la inflación, especialmente para la población más vulnerable, aumentando la pobreza.
Pero, entonces, ¿cuál es la solución?
LA FOCALIZACIÓN HA FUNCIONADO EN OTROS PAÍSES, ¿QUÉ HACER EN ECUADOR?
En definitiva, no se pueden eliminar los subsidios de la noche a la mañana como lo intentó hacer el gobierno ecuatoriano en 2019. Las experiencias de aquellos países que han llevado a cabo políticas de focalización de subsidio de combustibles o su eliminación gradual han sido exitosas, en especial por una buena campaña de comunicación en medios y sus programas de apoyo enfocados en los más vulnerables:
Brasil: desde 1990, se decidió eliminar los subsidios de forma progresiva. A partir de ello, se invirtió en transporte e industria, sectores que inciden más en la vida de los más vulnerables. En 2022, el plan se liberalizó, con excepción del GPL.
Irán: los subsidios representaban el 20% del PIB por lo que se implementó una reforma para la eliminación en 5 años. Al mismo tiempo, los precios de ciertos alimentos y servicios recibirían un subsidio gradual.
Indonesia: como el subsidio representaba el 15% del gasto presupuestario en 2005, el gobierno comenzó a ejecutar una política de incrementos en los precios de los combustibles. Una práctica exitosa fue antes de llevar a cabo estos incrementos, realizar transferencias por USD 15.5 millones a los más pobres. En 2015 se eliminó gran parte del subsidio a la gasolina y el diésel y el gobierno redujo su gasto previsto en USD 1,3 mil millones para el año fiscal.
El estudio “Subsidios a los combustibles fósiles en Ecuador”, publicado en la Revista Iberoamericana de Economía Ecológica, indica que además de enfrentar el contrabando de combustibles, existen dos estrategias clave que podrían implementarse en Ecuador:
- Reducción progresiva de los subsidios
La inelasticidad de la demanda, que indica la dificultad de sustituir productos por alternativas, implica que una gran parte de la reducción de subsidios se trasladaría a mayores precios para los consumidores. A pesar de esto, la reducción de subsidios podría ser viable, especialmente si se combina con campañas de concienciación y comunicación. En un principio, sería recomendable enfocarse en aquellos subsidios que sean más factibles de reducir.
Para avanzar en esta dirección, se sugiere comenzar con la reducción de subsidios a la gasolina, ya que esto dejaría prácticamente intacto el transporte de mercancías y minimizaría los efectos inflacionarios.
En cambio, la ESPOL propone la eliminación total para la gasolina Extra y Ecopaís. Con respecto al diésel, tiene como propuesta un desmontaje gradual, mediante una tasa de reducción anual de 1/3 (33%), tanto para el sector automotor como industrial vigente. En 3 años desmontaje total. Además, para el GLP recomienda impulsar una focalización con un periodo de ajuste en un año a través de los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano (BDH), que incluyen los hogares de los dos quintiles más pobres de la población.
• Compensación a los más desfavorecidos
Es posible establecer una política de subsidios enfocada en brindar apoyo específico a los sectores más necesitados, especialmente aquellos que se verían más afectados por una reducción en los subsidios a los hidrocarburos. Esta iniciativa podría llevarse a cabo mediante la utilización de la base de datos de personas beneficiarias del BDH, facilitando así la focalización y distribución eficiente de los subsidios. Una opción planteada por la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) para el subsidio del gas consiste en utilizar las facturas de luz como medio para identificar a los usuarios que requieren este beneficio.
Por otro lado, parte del dinero ahorrado mediante la reducción de subsidios a los combustibles podría destinarse a políticas sociales, para ampliar el acceso a agua potable, mejorar el sistema de salud y educación, entre otras medidas.
El debate suele estar encabezado también por el sector de los transportistas públicos y pesados, dado que es el principal beneficiario del subsidio al diésel debido a la naturaleza de su actividad. Como resultado, es razonable esperar que sea el sector que más busque influir en el mantenimiento de los subsidios en el país. En una próxima entrega, se analizarán opciones para dicho sector.
(*) Analista económica Revista Gestión.
Last modified on 2023-07-22