Según Richard Martínez, ministro de Economía y Finanzas, la Ley de fomento productivo, inversión, empleo y equilibrio fiscal, que se entregó a la Asamblea Nacional para su debate, tiene como objetivos la reactivación productiva y establecer un plan de sostenibilidad a largo plazo. No obstante, el proyecto de ley parece continuar en el habitual juego de subir y/o bajar impuestos al sector privado como si se tratase de la única receta de política para fomentar la producción, inversión y empleo. La propuesta de sostenibilidad fiscal, en cambio, plantea tres momentos para salir del endeudamiento y refrescar las finanzas públicas.
Gráfico 1
Objetivos del proyecto de ley de fomento productivo, inversión, empleo y equilibrio fiscal
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración: Consultora Multiplica.
IMPUESTOS
Jugar con los impuestos ¿la única política de fomento productivo?
Para el primer objetivo, Martínez anunció que se fortalecerá con incentivos a las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes), así como a las entidades de la Economía Popular y Solidaria. Mientras que para los otros sectores productivos se plantea eliminar el pago mínimo del impuesto a la renta (IR), el impuesto a los ingresos extraordinarios y se impulsará la reducción gradual del impuesto a la salida de divisas (ISD) desde 2019.
El proyecto de ley presentado el pasado 24 de mayo consta de 45 artículos, cinco capítulos, 14 disposiciones generales, una disposición final y 18 reformas a leyes. Está basado en tres pilares fundamentales: la remisión de intereses, multas y recargos; los incentivos para inversiones privadas y los beneficios para la construcción de vivienda de interés social en el país. Sin embargo, al final del día la política de fomento a la producción, inversión y empleo se traduce en el ya habitual juego de aumentar o disminuir obligaciones tributarias (Gráfico 2) y no da paso a un incentivo real a la producción.
Gráfico 2
Ley de fomento productivo y su relevancia tributaria
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración: Consultora Multiplica.
LAS NOVEDADES
Independencia del BCE
Según Verónica Artola, gerente del Banco Central, la deuda del Estado con el BCE asciende a los $ 3.100 millones, por lo que uno de los aportes más importantes del proyecto de ley es que ya no se podrá utilizar a la institución como fuente de financiamiento estatal. Según Artola, “el mecanismo de financiamiento a través de compra de títulos o papeles del Estado quedará vetado”.
Cambio en las regalías mineras
A su vez, la iniciativa legal establece cambios en el pago de las regalías por la explotación de minerales metálicos a gran y mediana escala. El concesionario minero, así como las plantas de beneficio, ya no pagarán una regalía equivalente no menor al 5%, sino que será un porcentaje entre el 5% y el 8%, sobre la venta del mineral principal y de los minerales secundarios. La tarifa se establecerá en un reglamento, según criterios de progresividad, volúmenes de producción y precio de los minerales.[1].
Mejora la participación del Estado en contratos petroleros
El paquete de reformas también plantea cambios para fijar la participación del Estado cuando suben los precios del petróleo en los contratos de participación, donde la operación del campo está a cargo y riesgo de la empresa privada. En este tipo de acuerdos la firma opera el campo y entrega al Estado una parte del crudo extraído. El Gobierno propone mejorar el reparto de los excedentes cuando sube el precio del crudo en estos contratos: será proporcional al alza del precio y el beneficio estatal en ningún caso menor al 50%.
SOSTENIBILIDAD FISCAL
Por otro lado, Richard Martínez expuso sobre el plan de sostenibilidad, que contempla tres etapas: estabilización, convergencia y sostenibilidad (Gráfico 3). En definitiva lo que busca dicho plan es alcanzar los niveles óptimos de financiamiento de modo que en los próximos tres años se equilibre el déficit fiscal y que el gasto se vaya ajustando sin dejar abierto el techo del 40 % del PIB.
Gráfico 3
Plan de sostenibilidad a largo plazo
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración: Consultora Multiplica.
Estabilización: ajuste de gasto y optimización del tamaño del Estado
La primera fase establece un periodo de estabilización para alcanzar equilibrio fiscal primario hasta 2021 con una reducción de gasto. Dicho de otro modo, se busca pasar de un déficit primario, que significa una necesidad de endeudamiento anual de $ 6.000 millones, a tener un excedente de ingresos que permita ir disminuyendo gradualmente dicha deuda.
En el proyecto de ley se señala que el ente rector de las finanzas públicas estará obligado a aplicar el siguiente plan de estabilización fiscal: “disminuir el gasto primario cada año, hasta alcanzar el equilibrio fiscal en el plazo máximo de tres años. En este periodo no regirá el límite de endeudamiento público de 40% del PIB”.
Para la prosecución de esta fase, Martínez manifestó que se debe establecer una reducción del gasto público en el orden del 1% del PIB durante los próximos tres años. Por otro lado, Jaime Carrera, del Observatorio de la Política Fiscal, señaló que “solo reduciendo el déficit se podrá atacar de raíz el problema de la deuda pública, pero, incluso así, retomar el límite legal del 40% del PIB nos costará, como país, 10 años de orden y compromiso”[1].
Convergencia hacia el límite de endeudamiento
La segunda fase implica una etapa de convergencia del ratio de deuda pública con respecto al PIB hasta lograr el 40% constitucional. Para ello, la programación presupuestaria deberá bajar el nivel de endeudamiento. En este caso específico, la ley de fomento productivo establece que luego del periodo de estabilización fiscal, el ente rector de las Finanzas Públicas aplicará un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal dirigido a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB disminuya en cada planificación cuatrianual hasta al límite establecido.
Sostenibilidad fiscal a largo plazo
La última fase llamada sostenibilidad a largo plazo se detalla en el proyecto de ley mediante una reforma al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, en la que se sustituye el artículo 124 por el siguiente:
“Art 124.- Sostenibilidad fiscal, regla fiscal y límite de endeudamiento.- La programación fiscal contemplara las siguientes reglas:
a) No se permitirá aprobar un Presupuesto General del Estado en el cual el resultado primario arroje un déficit.
b) El saldo de la deuda pública total no podrá superar el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto. Se entiende por deuda pública a lo establecido en el artículo 123 de este Código. En el caso de que, una vez alcanzado ese límite, se mantenga la necesidad de incurrir en endeudamiento para proyectos de inversión de interés nacional, en que se determinen resultados de eficiencia y conveniencia para el desarrollo y crecimiento económico, se requerirá aprobación de la Asamblea Nacional, con la mayoría absoluta de sus miembros.
c) Los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables que superen a lo contemplado en el Presupuesto General del Estado se destinaran a la generación de un fondo de estabilización fiscal que permita garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas y principalmente de los programas sociales.
En resumen, lo que se plantea en esta última etapa es que una vez que la deuda vuelva al límite permitido por ley, no se podrá aprobar presupuestos con déficit primario, el saldo de la deuda pública no podrá superar el 40% del PIB a menos de que la Asamblea Nacional apruebe por mayoría absoluta el endeudamiento para inversión de interés nacional y, por último, que los excedentes de la explotación de recursos no renovables se destinen a un fondo de ahorro.
De acuerdo con Alberto Acosta Burneo, el plan muestra signos positivos sobre el manejo que tendrá la deuda. Sin embargo, recomendó detallar en la ley parámetros exactos para que en la etapa de estabilización no existan excesos. A su vez destacó que el problema de fondo no es el volumen de la deuda sino la capacidad de pago del país y que en las actuales circunstancias no queda más opción que contraer más deuda, pero esta debe ser administrada con responsabilidad[2].
[1] https://lahora.com.ec/esmeraldas/noticia/1102160017/la-meta-economica-del-gobierno-es-tener-un-superavit-fiscal-hasta-2021
[2] https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/economia/4/banco-central-finanzas-ecuador
Por: Silvio Guerra, redacción GESTIÓN.
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Last modified on 2018-05-30