Este 24 de mayo Guillermo Lasso se posesionará como el nuevo primer mandatario del Ecuador para el periodo 2021-2025. Sin embargo, se encontrará con una economía fuertemente deprimida. El gobierno necesitará un financiamiento de más de $ 7 mil millones en 2021 para cerrar la brecha fiscal y cubrir las amortizaciones de la deuda. Pero para conseguir este dinero deberá honrar los compromisos con los multilaterales. Las decisiones estructurales del futuro presidente serán claves para sostener la economía.
Guillermo Lasso -que obtuvo 52,5% de los votos frente al 47,5% de Andrés Arauz- recibirá al país en una situación crítica en todo sentido: económico, político y social. Aunque dicha situación ha prevalecido desde el 2019, la emergencia sanitaria por el Covid-19 ha profundizado la crisis a nivel general.
El presidente no la tendrá fácil, pues encontrará una economía rezagada, indicadores sociales similares a los de hace 10 años y una débil institucionalidad. A todo ello se suma la poca legitimidad con la que llega al poder, pues la división y polarización ciudadana es evidente. Mientras que en la Asamblea también habrá tropiezos y poca gobernabilidad.
Para el período 2021-2025 en la Asamblea Nacional no existe una mayoría sólida, aunque por ahora la alianza con Pachakutik y la ID sobrevive, es difícil predecir lo que vendrá. En las votaciones iniciales apenas han logrado los 70 votos que se necesitan para tener una mayoría frágil para nombrar autoridades y conformar las comisiones legislativas.
Difícilmente Lasso podrá conseguir las reformas que requieren de la aprobación del poder legislativo, ya que las bancadas han dejado claro que no apoyarán ningún cambio que implique mayores impuestos o similares. A esto se suma la ruptura con el PSC y el enfrentamiento con el correísmo, que seguramente no le darán tregua cuando el mandatario proponga su agenda propia, enmarcada en los compromisos que debe cumplir, como los relacionados con el FMI.
GUILLERMO LASSO RECIBIRÁ UNA ECONOMÍA SUMERGIDA EN LA RECESIÓN
Lo que más preocupa es la situación económica, que está sumergida en la crisis y con mínimas posibilidades de financiamiento. Los datos del Banco Central revelaron que la caída del PIB fue de -7,8% en el 2020; mejor a los estimados por diversos organismos nacionales e internacionales, pero sin ser alentadores.
Las últimas previsiones publicadas fueron las del FMI a inicios de abril, que espera una progresiva recuperación de las economías mundiales. Para Ecuador prevé un crecimiento de 2,5% en 2021 y 1,3% en 2022, lo que podría resultar en un tiempo de entre 4 y 6 años para recuperar los niveles económicos prepandemia.
Además, llama la atención que Ecuador será el país con la recuperación más baja de toda la región, sin contar con Venezuela que mantiene decrecimientos en los años siguientes. La media de la región para América del Sur es una recuperación de 4,4% en 2021 y 2,8% en 2022, es decir, casi el doble de lo previsto para Ecuador.
Gráfico 1
Previsiones PIB real e inflación FMI
¿Pero por qué al Ecuador le cuesta recuperarse más que al resto? El país lleva años en un estancamiento con pocas salidas. Desde la caída del precio del petróleo en 2015, solo en 2017 y 2018 se obtuvieron resultados positivos medidos por el PIB. Las políticas implementadas por el gobierno pasado y por el saliente no obtuvieron los resultados deseados.
Mientras tanto hay factores exógenos que limitan el crecimiento. La dolarización cumple su rol de moneda nacional, pero al ser moneda extranjera, el gobierno no dispone de herramientas de política monetaria para generar mayor liquidez y sostener ciclos económicos recesivos.
Además, estabiliza los precios de tal manera que mantiene la inflación nula. Ecuador tendrá una inflación promedio de 0,5 puntos en 2021, la más baja del continente. Mientras que en 2020 la inflación más negativa fue Puerto Rico, así como sus tasas de crecimiento del PIB son similares a las de Ecuador, teniendo como factor en común una economía dolarizada. Este elemento desincentiva la inversión, encarece el costo de vida de la población y merma competitividad al sector productivo ralentizando la recuperación económica.
El FMI asegura que cuanto más prolongada sea la recesión, más probabilidades habrá de que esos efectos sean permanentes. Lo señala sobre todo en las economías de mercados emergentes y en desarrollo, donde la prevalencia de empresas relativamente pequeñas y mercados de capital poco profundos podría desincentivar la inversión y el empleo durante mucho tiempo.
LA DEUDA SOSTIENE A LA ECONOMÍA DEL PAÍS Y A LA MISMA DEUDA
En 2020, el déficit fiscal alcanzó los $ -5.937,1 millones de dólares. Y, para cerrar la brecha fiscal, el gobierno tuvo que contraer más deuda interna y externa. Con corte a febrero 2021, la deuda pública llegó a los $ 63.410,89 millones, lo cual equivale a 62,9% del PIB. No obstante, el déficit fiscal se ha mantenido a partir del 2009, mientras que la relación deuda/PIB creció exponencialmente desde el mismo año y está por encima del 40% (establecido como techo en la ley) desde el 2017.
En el 2020, el gobierno se encontró con mayores necesidades de financiamiento para poder reaccionar ante el impacto de la pandemia, por lo que llegó al vigésimo acuerdo con el FMI por un monto histórico de $ 6.500 millones para un plazo de 27 meses. Pero también fue clave la renegociación de los bonos emitidos en los mercados internacionales que, redujo la presión en las arcas fiscales.
Así, en 2020 el Ecuador recibió un monto insólito en desembolsos que llegó a los $ 25.205,7 millones, cerca de un cuarto del PIB, pero aun así, no fue suficiente.
De dicho monto, $ 21.539,5 millones fueron destinados al pago de la deuda en amortizaciones, lo que dejó un saldo de $ 3.666 millones, que no bastó para cubrir el 100% del déficit fiscal. En el Gráfico 2 se ve que un gran porcentaje de los desembolsos se utilizan para amortizar la deuda mientras que el restante se destina a la brecha fiscal.
Según las proyecciones de Consultora Multiplica, siguiendo los compromisos con el FMI en 2021, los requerimientos de financiamiento serán de alrededor de $ 7.701 millones. Eso en el caso que se alcance la meta del FMI de reducir el déficit a $ 2.864 millones, mientras que $ 4.837 millones se necesitan para las amortizaciones. Pero si el gobierno mantiene un mayor déficit fiscal, la necesidad de financiamiento será mayor y el gobierno tendrá que buscar nuevas fuentes de financiamiento.
Gráfico 2
Déficit fiscal sobre la línea, desembolsos de financiamiento y amortizaciones de deuda
ADIÓS INGRESOS SIN ACUERDOS CON EL FMI
Para que el Ecuador pueda cubrir los requerimientos de financiamiento se prevé que el Ministerio de Finanzas vuelva a acercarse a los multilaterales. Pero para que liberen recursos, deberá honrar los compromisos con el FMI. En ese caso, el país estima conseguir $ 7.651 millones de dólares en financiamiento, de los cuales $ 5.015 millones corresponden a deuda externa, dejando a los multilaterales como fuente principal (Gráfico 3).
Pero varias consultoras y analistas económicos estiman que el déficit fiscal incluso llegaría a los $ 6.000 millones en 2021. El tema es que Ecuador no tiene más opciones de financiamiento, pues nadie más que los multilaterales podrían prestarle recursos al país. Y si se endeuda con bilaterales y/o bonos sería bajo condiciones impagables o muy complicadas.
Para que el FMI y el resto de multilaterales desembolsen los recursos al país, es necesario honrar los compromisos establecidos. Sin embargo, estos incluyen políticas anti populistas que pueden desatar levantamientos sociales como el de octubre de 2019.
Entre los lineamientos de la reforma estructural esperada por el FMI se encuentran fuertes reformas tributarias, laborales, a la seguridad social, entre otras. Por ejemplo, subir el IVA del 12% a 15%, implementar un impuesto al patrimonio y flexibilizar el mercado laboral mediante nuevas modalidades de empleo.
El gobierno tiene como objetivo incrementar en $ 2.000 millones el Presupuesto General del Estado (PGE). Ello implica una combinación de aumento de ingresos tributarios y reducción del gasto. Como este, hay otros objetivos difíciles de cumplir y, a menos de que se negocien los compromisos o el calendario, el gobierno tendrá que aplicar reformas que son políticamente costosas y que ninguno de los candidatos ha demostrado estar dispuesto a pagar.
Gráfico 3
Fuentes de financiamiento 2021 y 2022
MEDIDAS TRIBUTARIAS Y PETROLERAS SERÁN FUNDAMENTALES PARA RECUPERAR LOS INGRESOS
En 2020, el gobierno tuvo una reducción de sus ingresos a la par de un incremento en los gastos debido a la paralización de las actividades económicas por el confinamiento obligatorio. A febrero 2021, el gobierno mantiene obligaciones no pagadas y registradas en presupuestos clausurados de $ 487,76 millones entre GAD, IESS, empresas públicas, banca pública y otros. Algo que deberá atender de manera urgente el nuevo presidente.
La recaudación tributaria cayó en -13,2%, que equivale a una reducción cerca de $ 2 mil millones comparado con 2019, retrocediendo a los niveles recaudados en 2016. La meta del gobierno para el segundo semestre de 2021 -que forma parte de los compromisos con el FMI- es aumentar la recaudación en 2 puntos porcentuales del PIB. Aunque Lasso se ha opuesto a aplicar medidas consideradas tributos regresivos.
Por el lado del sector petrolero, los ingresos cayeron en -37,9%. La caída tuvo mayor fuerza en los primeros trimestres del 2020, lo que dejó una brecha enorme de financiamiento. Los factores detrás de ello fueron la rotura en los oleoductos y poliducto y al desplome del precio del petróleo por la caída global en la demanda.
No obstante, poco se ha mencionado del daño ambiental que causó la rotura de los oleoductos OCP y SOTE el pasado 7 de abril. Este hecho dejó un impacto ambiental lamentable, pues provocó la contaminación del río Coca vulnerando los derechos al agua, a la alimentación y a la salud de más de 120 mil personas que viven en las orillas de río Coca y Napo. También se lo considera como uno de los responsables de la erosión de la cascada San Rafael ya que los oleoductos eran criticados por estar en zonas de riesgo y compartir ruta. Aunque el gobierno se ha comprometido a la remediación ambiental hay efectos que no pueden retroceder.
Esto le deja al nuevo gobierno no solo la tarea de mejorar el ducto y aumentar la capacidad de extracción petrolera, sino que también requiere buscar la sostenibilidad. Aunque Lasso ha señalado comprometerse con la conservación ambiental, no ha especificado políticas sostenibles.
La realidad es que los ingresos petroleros han ido caído año tras año debido a la volatilidad de los precios en el mercado internacional y el bajo factor de recuperación de petróleo (el 35%). En tanto, que el Estado mantenía un saldo a febrero 2021 de $ 20,833 millones por ventas anticipadas de petróleo, deuda arrastrada desde el gobierno de Correa. El gobierno debe aplicar técnicas específicas para mejorar la eficiencia de la extracción y el factor de recuperación, o sino deberá abrir nuevos pozos. Sin embargo, todo ello implica una fuerte inversión que el gobierno no está en las posibilidades de hacer.
Gráfico 4
Ingresos totales y petroleros del Gobierno Central
La minería es un sector que ha estado creciendo y ha mantenido sus niveles positivos pese a la pandemia. Los últimos gobiernos le han apostado como una nueva fuente de ingresos importante para el país, por lo que proyectos mineros a cielo abierto han continuado su rumbo creciente. No obstante, el riesgo ambiental de estos proyectos también podría ser lamentable e irremediable. Un trade-off que deberá asumir el gobierno siguiente.
MANTENER ACUERDOS COMERCIALES SOSTENDRÍAN AL COMERCIO EXTERIOR Y A LA INVERSIÓN
Otro de los sectores fuertemente golpeado en 2020 fue el del comercio exterior. Las importaciones tuvieron una caída de -7,9% y las exportaciones en -2,1%. Mientras que las inversiones se vieron reducidas en $ -6.000 millones el último año. Estos tres elementos merman la captación de dinero a la economía, algo indispensable en una economía dolarizada.
Expertos aseguran que la recuperación de estos sectores dependerá de nuevos acuerdos comerciales, con hincapié en Estados Unidos al ser el principal importador de los productos ecuatorianos. Sin embargo, el siguiente mandatario deberá mejorar las relaciones con el gobierno norteamericano de Joe Biden luego de algunos desacuerdos por parte del Congreso de EEUU. Además, el gobierno deberá resolver muchos puntos irritantes y cumplir con ciertas metas para concretar el acuerdo comercial.
Mientras que “el gigante asiático” también es de suma importancia para el sector comercial de Ecuador. China es el tercer mayor bloque económico de destino de las exportaciones no petroleras y el principal origen de las importaciones. Sin embargo, la relación comercial ha caído en el último año, así como la relación del gobierno de Moreno con China se ha dispersado.
El gobierno saliente ha logrado firmar acuerdos comerciales con Nicaragua en 2017, con El Salvador en el mismo año, también el acuerdo comercial con la AAEI - EFTA en 2018, y con Reino Unido en 2019. Lasso podrá decidir mantener o no los acuerdos, así como firmar nuevos. Ello definirá un rumbo para la economía del país.
Sin duda existen innumerables retos a los que el gobierno de Guillermo Lasso tendrá que hacer frente. La ruta que elija definirá la prosperidad del país. Aunque la prioridad uno deberá ser inmunizar a toda la población frente al coronavirus, para con ello al menos definir estrategias de reactivación económica de manera sostenible.
(*) Analista económica Revista Gestión.
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Last modified on 2021-05-21