Desde el 2014, el sistema de pensiones sufre de un déficit de caja, mientras que el gobierno cada vez tiene menos capacidad fiscal para honrar los pagos del 40% de las pensiones a los jubilados. Por ello, el IESS ha tenido que hacer uso de sus reservas para cubrir las pensiones mes a mes, pero las reservas no durarán por mucho tiempo. Las reformas al sistema de seguridad social son necesarias y urgentes antes de que el sistema colapse, aunque ello implicará un alto costo político y social.
La decadencia del sistema de seguridad social del país es preocupante y ha sido acelerado por la pandemia. El estudio del Banco Mundial, presentado el pasado 23 de abril, reveló cifras alarmantes que evidencian el riesgo del sistema para cubrir las pensiones actuales y futuras si las condiciones se mantienen. Mientras que otro estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) evidencia la necesidad de las transferencias del fisco para que el sistema no colapse, al menos en el corto plazo.
José Gabriel Castillo, director del Instituto de Investigaciones Económicas de la ESPOL, señala que “son las generaciones jóvenes de los profesionales que están entrando al sistema las que probablemente van a ver la quiebra del sistema si es que no se hacen reformas”.
La seguridad social es un derecho para la protección de las personas y para cubrir sus necesidades básicas bajo los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiariedad y suficiencia. Sin embargo, en el país el sistema cubre solo a un tercio de la fuerza laboral total -aunque esta cobertura es parecida a la de países en condiciones similares a las de Ecuador- y de forma inequitativa.
El sistema de seguridad social no cubre solo las pensiones de los jubilados sino también presta servicios de salud pública, seguro de desempleo, seguro campesino y otros para beneficiar a los contribuyentes y a sus cónyuges e hijos menores de edad. Este sistema se financia con aportaciones obligatorias de quienes tienen un contrato laboral o de quienes desean hacerlo de manera voluntaria. Los empleados aportan 9,45% de sus ingresos, mientras que el empleador con 12,35% del sueldo mensual del trabajador.
DESDE EL 2014 LAS APORTACIONES AL FONDO DE PENSIONES YA NO CUBRE LAS PRESTACIONES DE LOS JUBILADOS
Sin embargo, las aportaciones no son suficientes pues el sistema de pensiones (Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte - IVM) presenta un déficit de caja desde el 2014, lo que significa que los aportes al fondo de pensiones son inferiores al pago de prestaciones de los jubilados. Pero el IESS no cubre las pensiones solo con ahorros de las aportaciones y la rentabilidad de sus activos sino también con los aportes fiscales.
Sin embargo, mediante una reforma legal, los aportes del Estado al IESS fueron retirados entre el 2015 y 2018, generando un hueco mayor en la balanza del IVM. En el 2019 la Corte Constitucional restableció dicha contribución. Aun así, el déficit de caja no logrará financiarse con los aportes fiscales ni con las reservas o ahorros del sistema.
Las reservas del fondo ya han sido utilizadas para cubrir el déficit, intensificándose cuando el Ministerio de Finanzas no ha desembolsado el valor correspondiente a la contribución del 40%. Según el informe del Banco Mundial, en el 2020 el déficit básico alcanzó los $ 1.895 millones y para el 2025 llegaría a los $ 2.794 millones.
Gráfico 1
Estado de resultados y proyecciones del IVM
Las reservas que dispone el IVM podrán ayudar a cubrir el déficit por un tiempo. Aunque otro inconveniente es la poca liquidez de los activos del fondo. Al 2020, las reservas del IVM fueron de $ 7.099 millones, de los cuales, la mayoría (el 52%) están invertidas en créditos hipotecarios y otra gran parte (22%) en bonos de gobierno. Por lo que difícilmente podrían ser líquidos en el corto plazo, a menos que los venda (desinvierta) a costa de un porcentaje importante de pérdida en su valor.
Castillo explica que entre los créditos quirografarios y los bonos del Estado hay un 74% de recursos cuyo nivel de liquidez depende, en el primer caso, del flujo de pagos, donde es importante la gestión de la cartera para que no ponga en riesgo el sistema y, en la segunda inversión se debe resolver un problema institucional entre la relación IESS y Gobierno Central. “Invertir en bonos del Estado no es una mala decisión […], el problema es cómo se administra esa decisión por la vinculación del gobierno central con el sistema de seguridad social que hace que se vayan reciclando estos bonos con mucha frecuencia y por lo tanto no se obtiene liquidez cuando es necesario”.
Gráfico 2
Composición de activos del fondo IVM a abril de 2020
EL IESS NO PUEDE SOSTENERSE CON RECURSOS FISCALES NI CON RESERVAS DEL SISTEMA
Al ritmo en el que va creciendo el déficit, las reservas del sistema se agotarán rápidamente, y particularmente las reservas líquidas. La situación fiscal no es positiva, pues le espera un gran déficit para este año, profundizado por los efectos de la coronacrisis. Por tanto, sería complejo que el gobierno actual pueda transferir la totalidad de la contribución que le corresponde. Pero si no se efectúan las transferencias fiscales, para el 2022 se agotarían las reservas líquidas que tiene el IESS, informó Augusto De La Torre, quien dirigió el estudio del BM.
Y, aunque el Gobierno Central cumpla con la contribución fiscal del 40% de las pensiones, no sería suficiente para cubrir el déficit corriente del IVM. Pues pese a que la contribución fiscal se incrementa en el tiempo como porcentaje del PIB, el déficit (entre aportes y prestaciones) del sistema de pensiones crece con mayor fuerza (Gráfico 3). Al 2050, las transferencias fiscales representarían poco más del 4% del PIB, mientras que el déficit es casi el doble.
Trayendo a valor presente el déficit futuro del fondo de pensiones (de 2020 al 2050) representaría alrededor de 130% del PIB, equivalente a más de más de $ 130 mil millones de dólares o el doble de la deuda pública actual.
Gráfico 3
Déficit corriente y transferencias fiscales del IVM 2020 – 2025 como porcentaje del PIB
LAS TRANSFERENCIAS FISCALES SON CLAVE PARA SOSTENER EL PAGO A LOS JUBILADOS EN EL CORTO PLAZO
La pandemia ha profundizado los problemas financieros del sistema de seguridad social debido a la reducción de la masa salarial y el desplazamiento de muchos empleos formales a la informalidad. Esto ocasionó que el número de afiliados se reduzca en 220.970 personas entre marzo 2020 y marzo 2021. En tanto que la cantidad de jubilados sigue creciendo constantemente (Gráfico 5).
Gráfico 5
Cantidad de afiliados y jubilados del IESS
La situación del fondo de pensiones, agravada por la pandemia, fue revisada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En un estudio realizado por la OIT se concluye que la pandemia establece dos escenarios sobre la sostenibilidad del fondo de pensiones, en el cual se muestra como indispensable el cumplimiento de los pagos del gobierno.
Si hay una recuperación rápida de la economía y el gobierno paga puntualmente todas sus obligaciones -el mejor escenario- el fondo presentaría reservas negativas para el 2040 (es decir, en 20 años). Y, si la recuperación económica es lenta, pero de igual manera el gobierno cumple con los pagos, las reservas llegarían hasta 2037 (36 años más). Pero si no hay transferencias del fisco la situación se vuelve crítica: con una pronta recuperación económica, las reservas se agotarían en el 2031 (solo en 11 años), mientras que si la recuperación es lenta solo les quedan 7 años a las reservas (2027).
A abril del 2021, el gobierno del expresidente Lenín Moreno le debía al IESS alrededor de $ 806 millones por concepto del 40% de la contribución establecida en la ley. En el 2020, la ejecución presupuestaria fue de $ 1.567 millones, pero solo se pagaron $ 1.267,90 millones, dejando un atraso de $ 299,93 millones. De enero a abril de 2021 no se ha entregado ni un centavo cuando la ejecución presupuestaria establece que se le debe $ 506 millones al IESS.
Para este año, el Estado debe aportar al IESS un total de $ 2.655,6 millones, pero el gobierno solo ha considerado pagar $ 1.532,9 millones. Carlos Tamayo, presidente del Consejo Directivo del IESS, presentó el informe de la institución donde muestra la compleja situación e indicó que si el gobierno no cumple con la totalidad de los pagos pondrá en riesgo la liquidez a fines de este mes y agravaría el problema de solvencia que estallaría en el 2023. Tamayo indicó que para esa fecha la entidad ya habría agotado sus reservas y ya no tendría qué más vender (desinvertir) para entregar las prestaciones a los jubilados.
“El gobierno espera tener un déficit fiscal de alrededor de 4 puntos del PIB ($ 4 mil millones aproximadamente), algunos analistas consideramos que este déficit será mayor y probablemente ascienda a los 8 mil millones de dólares”, señala Castillo. En la situación actual es complejo que el Estado promueva una mejora en los ingresos tributarios que son los que alimentan estas transferencias, por lo que indica que “es muy difícil pensar que el Estado va a estar en condiciones de cumplir los pagos”.
Añade que “los mensajes que escuchamos por parte de las nuevas autoridades van en la línea de reducir el tamaño del Estado, de no incrementar tributos, y de buscar espacios de reducción del gasto público. Pero, desde el punto de vista del Gobierno Central, el gasto corriente es muy difícil de ajustar sin asumir algunos costos. Por ejemplo, si se quiere planear un esquema de compra de renuncias a funcionarios, solamente para ello el Estado debe disponer de recursos para pagar las liquidaciones adecuadas. Entonces, hacer esa reducción del Estado es muy difícil en un esquema en el cual no se piensa en promover o mejorar los ingresos tributarios. Las condiciones de sostenibilidad fiscal no tienen buenas perspectivas”.
¿QUÉ HACE INSOSTENIBLE AL SISTEMA DE PENSIONES DEL ECUADOR?
Castillo menciona que los principales factores están relacionados con el cambio demográfico y la informalidad, que ponen presión en el sistema. Además, señala que no es un reto exclusivo de Ecuador, sino que todos los países de la región, y en gran medida en los países del mundo, enfrentan retos similares en los sistemas de pensiones. En el caso del Ecuador esto se vuelve más relevante porque al ser un sistema que mantiene una estructura que no se ha modernizado, “todo esto es un coctel que contribuye a condiciones de insostenibilidad del sistema”.
Según De La Torre, los beneficios que el contribuyente obtiene cuando se jubila son mucho mayores a los aportes que hace durante la vida laboral. Esta estructura se podía sostener en la medida en que la población ecuatoriana era joven y había muchos contribuyentes en comparación con los jubilados.
El cambio demográfico de la población hace que la proporción de las personas en tercera edad siga subiendo como porcentaje de la población total, por lo que no hay suficientes aportes para financiar las pensiones de los jubilados y por tanto se produce el déficit de caja. En tanto, la expectativa de vida se incrementa junto con el envejecimiento poblacional.
Por tanto, el subsidio generacional no podrá sostenerse sin un incremento de impuestos. Al momento se necesita de ocho contribuyentes para financiar la pensión de un jubilado, pero solo hay cinco para cada jubilado. Mientras que para el 2040 habrá solo tres contribuyentes para cada jubilado. Y, por tanto, las presiones al fisco serán explosivas.
Los parámetros del sistema son otra causa que coadyuvan a la insostenibilidad del fondo IVM:
- La tasa de aporte es muy baja con relación a los beneficios que recibe.
- El trabajador aporta 12 meses al año, pero cuando se jubila recibe 14 salarios.
- La pensión jubilar como porcentaje del sueldo previo a la jubilación es incluso superior a la de los países europeos, mientras que los aportes totales son bajos comparado incluso con países similares de la región.
- La pensión máxima en Ecuador es de 5,5 salarios básicos, siendo muy alto en contraste al salario medio.
- La decisión de jubilarse no está motivada por la edad, como en la mayoría de los países, sino por los años de servicio, especialmente luego de los 35 años de aportación donde el aumento de prestaciones por cada año es muy alto.
- Se toma los 5 años de mejor remuneración como el salario referencial, mientras que la mayoría de los países toman como referencia el promedio de toda la vida laboral o de entre 6 y 20 años.
Con todos estos parámetros, resulta que un trabajador de ingreso medio aporta al IVM solo el 20% de las pensiones que recibirá cuando se jubile. Y este sistema favorece aún más a los afiliados de ingresos altos que solo contribuyen con 14% del total que reciben. “Debido al subsidio de que los afiliados reciben más en beneficios de lo que aportan, curiosamente en el Ecuador, si aumentamos la cobertura, es decir, si aumentamos la formalización del empleo, en lugar de mejorar las cosas el sistema se vuelve aún más insolvente, esa es una gran paradoja”, dijo De La Torre.
EL PESO DE LAS SOLUCIONES PARA LA SEGURIDAD SOCIAL RECAE EN LOS MÁS JÓVENES
Castillo enfatiza en la urgencia de generar conciencia ciudadana sobre la necesidad de reformas para la sostenibilidad del sistema, pero esto requiere que grupos de interés de profesionales jóvenes vayan construyendo la discusión. De lo contrario, el tema se enfoca únicamente en que el gobierno afecta a los adultos mayores “y no se trata de eso, se trata de tener una estructura que permita la sostenibilidad de todos”.
El experto económico explica que hay dos elementos cruciales que se requieren para alcanzar un sistema de seguridad social sostenible en el tiempo. El primero lo ha denominado “Reformas necesarias en el corto plazo”, es decir, que pueden hacerse con base en un proceso -incluso administrativo- menos complejo, aunque no necesariamente desde el punto de vista político. Estas reformas ajustarían los parámetros en el corto plazo para que contribuyan a la sostenibilidad del sistema, pero aún sin resolver el problema de déficit actuarial.
Entre estas reformas de corto plazo Castillo menciona:
- Subir la edad mínima de jubilación a 62 o 65 años (actualmente está en los 60 años).
- Reducir la tasa de compensación, disminuyendo los incentivos que hay actualmente a acumular más años, de tal forma que pasados los 35 años de aportaciones no se obtenga el 100% de la compensación sino un porcentaje menor como el resto de los países.
- Modificar la base de cálculo del salario de referencia, actualmente es de los cinco mejores años, por lo que se podría modificar a, por ejemplo, los 10 últimos años antes de la jubilación o el promedio de toda la vida de retribuciones.
- Es necesario entrar en la discusión sobre algún sistema mixto de capitalización individual.
“Creo que es necesario pensar [en un sistema de capitalización individual] porque actualmente en el Ecuador uno de los problemas es que aquellos que son profesionales en artes liberales, por ejemplo, que facturan por servicios profesionales no contribuyen al sistema. Y dentro de esto hay personas que obtienen recursos extraordinarios […] pero por el tipo de contratación no tienen ninguna forma de contribución al sistema y tampoco son necesariamente beneficiados del sistema. Entonces, algún sistema mixto de capitalización individual puede permitir que alguno de estos profesionales se vincule al sistema y eso contribuya a mejorar la sostenibilidad”.
Castillo comenta que hay un estudio para Ecuador que muestra que el costo de pasar del sistema Pay as you go a un sistema de capitalización individual, en términos de bienestar, puede llegar a ser alrededor de 12%. Pero actualmente no hay recursos suficientes para generar una compensación del traspaso del sistema sin afectar las condiciones de bienestar de los ciudadanos, particularmente de los que están por jubilarse o que ya son pensionistas, a menos que la población esté dispuesta a costear este traspaso a través de impuestos. Cabe mencionar que cualquier reforma tiene un costo, no hay forma de hacer algún cambio sin asumir algún costo.
Mientras que el segundo gran elemento son las reformas de largo plazo; el experto menciona tres fundamentales. La primera, una reforma laboral que promueva las condiciones de formalización del trabajo y garantice la contribución de toda las formas de trabajo o contratación. La segunda, una reforma tributaria que considere mejorar el esquema de sostenibilidad de las finanzas públicas bajo la condición de subir ingresos y bajar los gastos, de tal forma que se reduzca la brecha fiscal y, a través de eso, garantizar o, al menos, mejorar la contribución que hace el gobierno central para el sistema de pensiones. Y, la tercera, se trata de reformas a la gestión que mejoren la eficiencia de la administración de los recursos de todo el sistema de seguridad social en su conjunto.
Las condiciones para el nuevo gobierno son complejas. El partido de gobierno no tiene una mayoría legislativa. Y esto augura que habrá un clash entre el gobierno central y el poder legislativo, lo que va a hacer muy difícil aplicar las reformas, particularmente cuando estas involucren alguna forma de redistribución de recursos, analiza Castillo.
“Al final del día este tema es una reforma de redistribución de recursos entre varias generaciones. Entonces, necesariamente el costo de esta reforma es que la generación actual va a tener que hacer mayores sacrificios […]”. Este equilibrio de redistribución de recursos etario no es fácil de resolver puesto que el costo político que implican las reformas es demasiado elevado. “Un poco, a juzgar por las experiencias más recientes, veo con mucha dificultad que se promuevan las reformas necesarias”.
Castillo comenta que hay una deficiencia en el análisis de las decisiones del Legislativo. Pues dice que, desde el punto de vista de la Asamblea, el debate político se centra únicamente en cuáles son los beneficios que se quiere dar a la ciudadanía, mientras que los debates en términos de cómo se va a financiar de manera sostenible dichos beneficios son débiles. Añade que es indispensable la discusión pública, particularmente de los jóvenes, que impulse a los actores políticos a tomar las medidas necesarias para que el sistema no colapse en el corto plazo como todos los estudios aseguran.
(*) Analista económica Consultora Multiplica-Revista Gestión.
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