Combatir la informalidad para mejorar la sostenibilidad fiscal en la pospandemia

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Combatir la informalidad para mejorar la sostenibilidad fiscal en la pospandemia

Eduardo Cavallo *
Junio 29, 2022 - 06:00

Tras los significativos esfuerzos realizados por los gobiernos de América Latina y el Caribe para apuntalar las empresas y los hogares durante la pandemia de la COVID-19, la región en 2021 alcanzó un déficit fiscal promedio del 5% del PIB, es decir más de dos puntos porcentuales por encima de los niveles anteriores a la pandemia. Además, su ratio de endeudamiento público medio se disparó hasta el 70% del PIB.

El Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2022, publicado recientemente, incluye recomendaciones para reducir esos niveles y lograr la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sin duda, una de las recomendaciones más importantes consiste en una campaña frontal contra la informalidad laboral, la cual afecta a más de la mitad de la fuerza laboral de la región y ha perjudicado económicamente tanto a los trabajadores como a las economías durante décadas.   

LOS PROBLEMAS QUE GENERA LA INFORMALIDAD

La informalidad, la condición de ser autónomo o de trabajar para empresas que no se registran ante las autoridades ni pagan impuestos, hace que los trabajadores se vean privados del seguro de salud y de las pensiones contributivas, así como de la protección a través de las regulaciones laborales. Para los gobiernos, la informalidad supone, por un lado, una mayor evasión por parte de empresas y particulares y, por el otro, una menor capacidad para focalizar las transferencias sociales, dos de las mayores fuentes de ineficiencia de la política fiscal y, por tanto, agravantes de los problemas de sostenibilidad fiscal.

Lamentablemente, la pandemia complicó enormemente el problema de la informalidad, ya que la gran caída del empleo se cubrió principalmente con trabajos informales. Y las tasas de informalidad pueden aumentar más a medida que las personas retornan a la fuerza laboral pero no encuentran empleos formales, lo que agrava aún más el problema estructural.

En este contexto, los gobiernos de la región luchan por poner en orden sus cuentas fiscales. La informalidad hace que esa tarea sea más difícil. Dado que los empleos informales carecen de registros administrativos, la elevada informalidad significa que los gobiernos carecen de datos fiables sobre los ingresos de los contribuyentes para el cobro de impuestos sobre la renta, lo que alimenta la evasión, que se sitúa en un nivel cuatro veces superior al de Estados Unidos.  La recaudación del impuesto sobre el valor agregado también se hace más difícil, ya que es más probable que las actividades informales, incluyendo las transacciones comerciales, se liquiden en efectivo y sin recibos.

La informalidad también dificulta que los gobiernos focalicen bien las transferencias o subsidios, generando filtraciones o un gasto ineficiente, y afectando no solo las arcas del gobierno sino el bienestar de los ciudadanos, especialmente de los pobres. De hecho, la informalidad puede frustrar incluso las reformas tributarias mejor diseñadas.

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REFORMAS PARA COMBATIR LA INFORMALIDAD Y RECABAR MEJORES DATOS FISCALES

Los gobiernos han intentado resolver el problema de información deficiente asociado con la informalidad recurriendo a los censos muchas veces desactualizados, y a las propias declaraciones de necesidad de los ciudadanos. Pero estos apenas logran captar un 60% de la variabilidad de los ingresos.

Un mejor enfoque, analizado en el Informe macroeconómico que se publicó recientemente, es que los gobiernos promuevan la digitalización de las transacciones y registros. Por ejemplo, en colaboración con los bancos y otras entidades, los gobiernos pueden generar incentivos para que más transacciones comerciales se canalicen a través de las tarjetas de crédito y débito. Estas transacciones generan un registro automático que, a su vez, puede vincularse de manera segura con los datos sociales, de ingreso, consumo, patrimonio y propiedad de los consumidores. 

Los gobiernos pueden utilizar esos datos para reducir la evasión fiscal y orientar las transferencias a los pobres. A finales de la década de 1990 se creó en Argentina una versión de dicho sistema que redundó en ahorros de más de US$ 100 millones y logró una disminución de la evasión fiscal. Otra versión, concebida como un programa de transferencias de emergencia durante la pandemia y denominada “Vale Digital”, le ahorró al gobierno panameño el 0,6% del PIB o US$ 300 millones. 

Complementariamente, un impuesto negativo sobre la renta, similar al sistema de Crédito por Ingreso del Trabajo en Estados Unidos (EITC por sus siglas en inglés), puede también ayudar a impulsar la formalización laboral. Estos programas, como lo proponen algunos colegas del BID, recompensan la formalidad, ya que los pagos (créditos tributarios) no se reducen a cero si el trabajador opta por un empleo formal, sino que el beneficio se reduce gradualmente a medida que el ingreso aumenta, garantizando que la recompensa de trabajar formalmente (salario formal más transferencia o crédito) sea siempre mayor que la de trabajar informalmente.  Y lo que es más importante, dichos programas solo cuestan una fracción de alternativas como, por ejemplo, el salario básico universal. 

INFORMALIDAD Y EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

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Otra forma en que se podrían mejorar los resultados fiscales sería reconfigurando el impuesto al valor agregado (IVA) para que sea verdaderamente progresivo. En la actualidad, el IVA es pagado por todos los consumidores, independientemente de sus ingresos, y en ocasiones se exime del gravamen a los alimentos u otros productos esenciales, con el objetivo de favorecer a los pobres. La clave de un sistema más eficiente radica en aplicar el impuesto sobre el valor agregado a todos los productos de manera uniforme y luego devolverlo a los pobres. 

Esto aumentaría simultáneamente la recaudación y la progresividad del impuesto, ya que las exenciones del IVA (también conocidas como gastos tributarios) son costosas y en su mayoría favorecen a los ricos. También los posibles beneficiarios de una devolución del IVA probablemente exigirían recibos de sus compras, lo que crearía un incentivo adicional para formalizar las transacciones.

Contar con instituciones fiscales creíbles que garanticen la equidad ayudaría a aliviar las tensiones sociales en América Latina y el Caribe. También mejoraría los resultados fiscales, ayudaría a bajar los costos de financiación y contribuiría a mejorar la sostenibilidad de la deuda. Los gobiernos de la región hicieron una labor admirable al ampliar los subsidios y otras formas de apoyo a empresas y hogares en dificultad durante la pandemia. Ahora deben instituir reformas para hacer frente a la informalidad que, entre otros factores, dificulta los esfuerzos de poner orden en las cuentas fiscales.

(*) Economista investigador principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington DC. Antes de incorporarse al BID, Eduardo era vicepresidente y economista principal para América Latina de Goldman Sachs en Nueva York. Este artículo se publicó originalmente en: https://blogs.iadb.org/ideas-que-cuentan/es/combatir-la-informalidad-para-mejorar-la-sostenibilidad-fiscal-en-la-pospandemia/

 

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