Las cuentas que no cuadran del impuesto a las botellas plásticas

Plan V reveló, por primera vez, los resultados de una década del Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables (IRBP). Este tributo se impuso para aumentar el reciclaje de esos envases hechos de plástico y disminuir la contaminación. Pero los datos no son alentadores y evidencian una serie de distorsiones. La Corte Constitucional aprobó el decreto ley de Guillermo Lasso para mantener el IRBP. Aquí reproducimos la investigación elaborada por la periodista Susana Morán.

Si usted ha comprado una botella de agua o gaseosa es parte de los ecuatorianos que han pagado dos centavos por un impuesto ambiental que funciona desde hace más de una década. Ese fue el costo que, por ley, el Estado fijó para el consumidor de estos productos cuyo envase está hecho de plástico, uno de los mayores contaminantes que existen en el planeta. El objetivo de este tributo fue motivar el reciclaje y disminuir la contaminación plástica.

Entonces, si usted compró 10 botellas de agua en una semana, pagó 20 centavos. El Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables (IRBP), como se lo denominó, estableció que el usuario puede reclamar los dos centavos si entrega las botellas en una recicladora o en un centro de acopio autorizado. En este caso, el Estado le devuelve sus 20 centavos.

Pero este mecanismo que, aparenta ser sencillo, sufrió una serie de distorsiones desde su implementación y al inicio el Servicio de Rentas Internas (SRI), el ente rector tributario, devolvió el doble de lo que recaudó. Es decir, cobró por 10 botellas, pero regresó el valor de 20 botellas. Esas 10 botellas extras que no fueron registradas ni nadie pagó su impuesto, ¿de dónde salieron? Por el contrario, en los últimos años, el SRI recaudó más de lo devolvió. ¿Eso quiere decir que hubo menos reciclaje?

Estas fueron las preguntas que dirigieron esta investigación de seis meses en la que participó Plan V, con apoyo de la Alianza Basura Cero de Ecuador. Los hallazgos serán explicados en dos partes en esta serie llamada La estafa ambiental de la década.

Si bien la mayor deformación del impuesto se registró en los primeros años de su vigencia, los datos y las fuentes expertas y de la industria consultadas coinciden en que esos problemas se mantienen y que la meta de aumentar el reciclaje de esas botellas está lejos de cumplirse. Mientras tanto, más botellas plásticas circulan en el país y los ecuatorianos siguen pagando por un impuesto -suma ya más USD 323 millones- que está en entredicho.

El SRI ha recaudado más de USD 323 millones, entre 2012 y marzo de 2023, por este impuesto. El objetivo del IRBP es devolver la mayoría de lo recaudado pues es un indicador de que existe más recolección y reciclaje de las botellas. Pero esto ha decaído drásticamente en los últimos años. Foto: Plan V

LOS ACTORES VISIBLES Y OCULTOS DEL IRBP

El 1 de enero del 2012, Ecuador se convirtió en el primer país de América Latina en aplicar un impuesto específico a las botellas de Polietileno Tereftalato o PET, es decir a los envases de agua y gaseosas. Usó el concepto de ‘redimible’ que quiere decir lo pagas, pero si haces ciertas cosas te lo devuelvo. En este caso, la tarea era regresar la botella para su reciclaje.

El IRBP nació con la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de Ingresos del Estado, de 2011. Pero el 12 de enero de 2022, la Corte Constitucional la declaró inconstitucional porque abarcaba varias materias y porque se aprobó a través de un decreto-ley en el gobierno de Rafael Correa y no por la Asamblea. La Corte difirió los efectos de la sentencia hasta el 31 de diciembre de 2023 para que el presidente Guillermo Lasso presente nuevos proyectos para suplir los vacíos que dejaría la ley. Lasso firmó el pasado 18 de agosto un decreto ley para mantener este impuesto y lo envió a la Corte Constitucional, que finalmente lo aprobó este martes 19 de septiembre. El decreto ley mantiene la estructura del actual impuesto. 

La Corte Constitucional aprobó el decreto ley de Guillermo Lasso para mantener el IRBP. VER PDF

En el IRBP participan, principalmente, dos tipos de actores. El primero corresponde a quienes deben pagar el impuesto al SRI. Ellos son los importadores y embotelladores de bebidas contenidas en botellas plásticas, que incluyen en su precio de venta al público los dos centavos del IRBP.

Durante la investigación no fue posible hallar un listado completo y actualizado de las empresas embotelladores y de los importadores que están obligados a pagar el IRBP. Sin embargo, la embotelladora más grande del país es Arca Continental, de la marca Coca-Cola. Pese a los reiterados correos de Plan V, la empresa no respondió al pedido de entrevista.

Por las cifras de recaudación se puede deducir la ubicación de estas industrias. Pichincha y Guayas concentran la mayor cantidad, seguidas muy de lejos por Azuay, El Oro, Tungurahua, Manabí y Los Ríos. Las otras 14 provincias han pagado valores muy ínfimos durante la última década y se sobreentiende que la presencia de este tipo de industrias en esta zonas es mínima.

El segundo grupo, en cambio, son quienes pueden pedir la devolución del impuesto después de haber recolectado y reciclado los envases. Aquí se encuentran las industrias recicladoras y los centros de acopio y solo pueden acceder a esa devolución después de obtener una autorización en el Ministerio de la Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca (MPCEIP). Esta cartera registra en la actualidad un total de 10 empresas, de las cuales siete son recicladoras y tres son centros de acopio.

En las industrias recicladoras se encuentran Enkador, Intercia, Reciplásticos (del Grupo Mario Bravo), Compañía Ecuatoriana de Reciclaje (Cersa), Plásticos del Pacífico, Novared-Negocios y Reciclaje, y Ecuapetsa. Estas dos últimas, sin embargo, no constan en el catastro del SRI.

Enkador fue una de las dos compañías que aceptaron hablar sobre el IRBP para esta investigación.  Sus directivos la consideran como la mayor empresa de reciclaje del país. Procesa en promedio 1.200 toneladas de PET mensuales, lo que significa 14.400 toneladas anuales. Tradicionalmente se ha dedicado a los textiles y a la elaboración de fibras sintéticas. Pero desde el 2011 empezó el proyecto de reciclaje de botellas plásticas PET, con el nombre de Recypet.

El impuesto fue importante porque ayudó a que la tasa nacional de recuperación de botellas PET pasara del 20% en el 2011 a un 60% en la actualidad, según Daniel Romero, gerente general de Enkador. Asimismo, en su opinión, generó incentivos para que las empresas de manufactura invirtieran en plantas de procesamiento para esas botellas y ampliaran su participación en mercados nacionales e internacionales.

Pero menciona que en los primeros años del IRBP hubo desmanes que aún no son corregidos. “Al tener un subsidio a la recolección (se refiere así al impuesto), había muchos incentivos para que se generaran actas duplicadas o contrabando, y todos los vicios conocidos hasta tal punto que estamos en la posición en donde no se sabe qué hacer”.

No es el único empresario con quejas contra el IRBP. En el grupo de las recicladoras más grandes se encuentra también Intercia. Es parte del Grupo Inversancarlos y fue aliada de Arca Continental para la recolección de botellas, en una primera fase, y después para el reciclaje de la mismas, en una segunda fase que inició aproximadamente en 2014. El contrato entre Intercia y Arca Continental expiró en diciembre de 2022, según registros de la Superintendencia de Compañías.

Aunque esta empresa se negó a una entrevista, en los archivos de la Superintendencia constan sus primeros malestares con este impuesto. En 2016, el informe del gerente de esa época aseguró que se encontraba en desventaja, aunque no dio más detalles del problema. Pero informó que había pedido a las autoridades que la compra de botellas de PET se rija por la ley de oferta y demanda del mercado nacional.

Ecuapetsa es otra empresa que respondió a las consultas. Alejandro Arias, gerente general de la compañía, y María Fernández Narváez, gerente de gestión, participaron en el diálogo. Describieron a Ecuapetsa como la única empresa gestora de residuos en Manabí. En su planta de Montecristi procesan 3.600 toneladas de PET al año.

Desde el punto de vista de los gerentes de Ecuapetsa, el IRBP ha ayudado a recolectar más PET porque, antes de la vigencia del impuesto, el kilo de ese tipo de botellas costaba 20 centavos. Tras el IRBP, el precio aumentó a 80 centavos. Pero esto ocurrió sólo en los primeros años, ahora cuesta la mitad.  Ambos ejecutivos coincidieron en que es necesario mayor control por parte del SRI para evitar, por ejemplo, que se declaren botellas extranjeras. El contrabando es uno de los principales problemas que identificaron los entrevistados, pero esto se ampliará en la segunda parte de esta serie.

Respecto a los centros de acopio, hasta junio de 2023, el MPCEIP informó que sólo tres tenían la autorización. Estos son Metalking, Recicali y Ecoclick. Este último no constaba en el catastro del SRI, donde aparece un nombre adicional: Beceri.

El MPCEIP fue consultado sobre cuántas empresas autorizó para la devolución del impuesto. Esta redacción solicitó el detalle por cada año desde el inicio del IRBP. Pero el Ministerio no respondió esa pregunta, pese a las insistencias de Plan V.

Según versiones de estos empresarios y estudios anteriores, la lista fue mayor sobre todo en los primeros años del IRBP. El gerente de Enkador afirmó que hubo decenas de solicitantes, incluso personas naturales que aseguraban reciclar y procesar miles de toneladas mensuales de PET, pero que eran desconocidos por la autoridad tributaria y por los mismos empresarios del sector.

LOS RESULTADOS SOMBRÍOS DEL IMPUESTO

Entre 2012 y marzo de 2023, el SRI recaudó por el IRBP un total de USD 323,7 millones. De estos, Pichincha y Guayas fueron las provincias que más contribuyeron con USD 156,5 y USD 134,8 millones, respectivamente. Es decir, ambas representan el 90% del total de recaudaciones. Esto es previsible, pues la mayoría de las empresas que pagan este impuesto se encuentran en esas dos ciudades.

De igual manera, entre 2021 y marzo de 2023, el SRI devolvió por concepto del IRBP un total de USD 246,1 millones. Es decir, en términos generales, el ente tributario devolvió menos que lo que recaudó. Es decir, solo el 76%. Pero hubo años en los que la devolución fue mayor a la recaudación como se analizará más adelante. Por otro lado, las devoluciones solo llegaron a empresas de 11 provincias. Esto es una clara diferencia con la recaudación que, pese a que hubo valores mínimos, esta sí se registró en las 24 provincias del país.

Para esta investigación, se solicitó a Ricardo Flores, subdirector del SRI, el detalle de la devolución que se ha hecho en los últimos 10 años a cada empresa o persona natural que lo haya solicitado. El funcionario dijo que se trataba de información reservada y citó el artículo 99 del Código Tributario y el artículo 101 del Régimen Tributario Interno.

Luego, se le explicó que -al menos- debería entregar las cifras globales de las devoluciones, aunque el subdirector dijo no estar seguro acerca de si tenían esa información. Esto evidencia que ni las autoridades tributarias conocen a fondo este particular impuesto.

Flores, durante la entrevista, definió al IRBP como un impuesto de carácter regulador, no recaudatorio. “¿Esto qué quiere decir? Este impuesto tiene un efecto neutro porque todo el impuesto que se recauda se devuelve al momento del reciclaje. No es un impuesto que alimenta el presupuesto general del Estado, sino que busca cambiar y concientizar el comportamiento de los ciudadanos en fomentar la cultura del reciclaje para el cuidado del medio ambiente”, explicó.

Pero en la misma entrevista, este funcionario no pudo detallar las cifras globales de la recaudación versus la devolución para confirmar si en efecto fue un impuesto neutro. Semanas después, el SRI envió esas cifras de manera incompleta o inconsistente y fue necesario hacer un nuevo pedido a la entidad para que completara la información solicitada.

Para la autoridad tributaria, el ideal del IRBP sería devolver el 100% de lo recaudado como evidencia de un mayor reciclaje. Sin embargo, los datos demuestran que, entre 2012 y marzo del 2023, el impuesto se comportó de manera irregular. Solo en el 2012 se devolvió más del 90% de lo recaudado. Después es visible un desequilibrio. En los primeros años del impuesto se devolvió más dinero del que se recaudó, mientras que en los últimos años pasó lo contrario.

Los años más dramáticos fueron 2013, 2014 y 2015, donde la devolución total superó el 100% de la recaudación. Por ejemplo, en 2013, el SRI recaudó $16,3 millones, pero devolvió $26 millones, es decir el 159%.

A partir del 2016, la recaudación aumentó mientras que la devolución cayó drásticamente. Por ejemplo, en ese año, el SRI recibió USD 33,8 millones por ese impuesto y devolvió USD 29,6 millones, es decir un 87,5%. Pero cuatro años más tarde, sólo regresó valores cercanos al 40% del total de las recaudaciones anuales. El 2022 fue el año con la mayor recaudación de la década por el IRBP y el que registró la mayor diferencia: recaudó USD 39,6 millones y devolvió USD 17,2 millones.

Estas fluctuaciones están afectadas por el factor de conversión que establece semestralmente el SRI. Este es el cálculo del número de botellas que contiene un kilogramo y es uno de los elementos más polémicos del impuesto, pues ha impulsado al alza o a la baja el precio del PET. Por ejemplo, en los primeros años cuando se devolvió más de lo que se recaudó se registraron los factores de conversión más altos de toda la década: entre 70 y 80 centavos el kilo de botellas por 35 y 44 unidades, respectivamente. Mientras que en los años en los que hubo más recaudación que devolución, el SRI estableció factores de conversión menores: entre 30 y 56 centavos el kilo por 15 y 28 botellas.

Javier Bustos, experto tributario, explicó que el objetivo de un impuesto siempre será aumentar la recaudación. Pero en el caso del IRBP, que es especial, la meta debió ser recaudar menos porque se esperaba que disminuyera el uso de este tipo de envases de un solo uso que son altamente contaminantes para el medio ambiente.

Pero al ver las cifras de la última década su tendencia ha sido recaudatoria, asegura. “Tenemos un impuesto que está desnaturalizado porque la gente o la industria prefiere pagar el impuesto y seguir utilizando el envase PET. No se ha conseguido el objetivo de modificar el consumo de las personas o migrar a otro tipo de envases”, manifestó en una entrevista para esta investigación.

Bustos cree que el ciudadano ecuatoriano desconoce que paga los dos centavos del impuesto. Esto lo compara con Europa. Allí, en los supermercados se informa al consumidor que debe pagar, por ejemplo, una tarifa por la bolsa plástica. Si el usuario sabe que tendrá que pagar más, eso es lo que modifica su conducta. Lo ideal, dice, es que las bebidas en envases contaminantes deberían tener un precio más alto, al menos del 30%, frente a aquellas que están en botellas de múltiples usos como las de vidrio.

En Ecuador, existen escasos puntos para la entrega de las botellas PET. En su lugar, ha crecido un gran número de intermediarios que compran el material a los recicladores de base. Estos últimos han sido los menos beneficiados por el impuesto. Foto: Plan V

LOS GANADORES DEL IRBP ESTÁN EN DOS PROVINCIAS 

Pichincha y Guayas son las mayores contribuyentes y beneficiarias del impuesto. Entre 2012 y marzo de 2023, Pichincha pagó USD 155,9 millones mientras que Guayas, USD 134,2 millones. Ambas representan el 90% del total nacional en recaudaciones por el IRBP.

De la misma manera, el SRI devolvió USD 100 millones a Pichincha y USD 125 millones a Guayas por el mismo concepto, lo que equivale al 92% del total nacional en devoluciones. En otras palabras, Pichincha fue la que más contribuyó al impuesto y Guayas la provincia a la que más se le devolvió el mismo.

Pero el desequilibrio entre recaudación y devolución resalta aún más al revisar a detalle las cifras. En Pichincha, el 2016 fue el año con la mayor diferencia entre ambos rubros: en lugar de devolver el 100% de lo recaudado, el SRI reembolsó 185%. Después de ese año, la devolución ha fluctuado entre el 40% y 60%.

En Guayas, la situación fue más dramática. Desde el inicio del IRBP, en esta provincia se pagaron valores muy altos respecto a la recaudación. Por ejemplo, entre 2013 y 2015, las devoluciones pasaron el 200%. Es decir, si el SRI recaudaba dos dólares por 100 botellas PET, en esos años pagó cuatro dólares por las mismas 100 botellas o botellas que no fueron declaradas. La peor situación se presentó en 2013 cuando el SRI recibió USD 6,3 millones y devolvió USD 16,3 millones.

¿Quiénes recibieron esas cuantiosas sumas? La respuesta sería sencilla si existiera el listado de las empresas y personas naturales que recibieron la autorización del Ministerio de la Producción, en esos años, para solicitar la devolución del impuesto. Plan V requirió esa información al actual MPCEIP durante meses, pero no llegó la respuesta. Mientras que el SRI declaró, como se mencionó, a esa información como reservada. 

A partir del 2018, cambió la situación. En ese año casi existe un equilibrio entre los dos rubros: el SRI devolvió el 102% de lo recaudado. Pero después, al igual que en Pichincha, se disparó la recaudación y la devolución bajó a valores entre el 43% y 27%.

¿Qué pasó entre 2017 y 2018 para que se revierta la tendencia? La única explicación es que a partir de esos años, el SRI puso más controles para la devolución. En el 2017, la entidad rectora de los tributos solicitó que las actas de entrega-recepción de las botellas PET estén autorizadas y tengan más datos que garantizaran la existencia de dicho material, como el registro del peso y la descripción de la forma del pago. En noviembre de 2017, además estableció el monto máximo de la devolución y mencionó por primera vez que la declaración ficticia tendría consecuencias penales. Además, incluyó las mermas de producción como un elemento para el cálculo de la devolución del impuesto.

Pero esos cambios normativos llegaron tarde para un problema que creció como bola de nieve.

(*) Es coautora de los proyectos Frontera cautiva y Sobrevivientes, finalistas en los premios Gabo y Latam Digital Media, de 2019, respectivamente. Trabaja en la revista Plan V desde 2017. Es presidenta de la Fundación Periodistas sin Cadenas, dedicada a promover el periodismo de investigación y la defensa de la libertad de prensa y expresión. En la actualidad investiga temas sobre derechos humanos, política, justicia, crimen organizado e internet.