Nadie culpa a los bomberos por los incendios. Pero al FMI lo culpan de los programas de ajuste que son requeridos cuando estalla un “incendio” de desajustes fiscal, de balanza de pagos o macroeconómico. La necesidad de un fuerte ajuste fiscal en 2019-2021 (mejorar el balance fiscal en 5 % del PIB) es una consecuencia directa de que el gobierno de Rafael Correa (y el primer año del gobierno de Lenín Moreno) permitió que el incendio del creciente déficit fiscal se extendiera sin que se hiciera mucho por extinguirlo, recurriendo a endeudamiento cada vez más oneroso.
Con la llegada de Richard Martínez al Ministerio de Economía y Finanzas, se empezó a tratar de lidiar con el tema, dado que era cada vez más insostenible recurrir al endeudamiento externo caro, y se logró un Programa de Ajuste con el Fondo Monetario Internacional (FMI), aprobado por su Directorio el 11 de marzo, 2019.
El incendio se desató en 2014, cuando la caída del precio del petróleo crudo en el mercado internacional comenzó a mermar los ingresos fiscales. También tuvo un impacto el terremoto en Manabí y Esmeraldas, la revalorización del dólar, la pérdida de competitividad del país, y una recesión económica (que redujo los ingresos tributarios).
En un periodo de apenas dos años, los ingresos del Sector Público No Financiero cayeron de 38,4% del PIB en 2014 a 30,3% en 2016, una caída de 8,1 puntos (Gráfico 1).
Gráfico 1 **
Ingresos del Sector Público No Financiero
El gasto fiscal, que había alcanzado la bicoca de 43,6% del PIB en 2014, se contrajo, a 38,6 % del PIB en 2016, y bajo aún más a 36,5% del PIB en 2017. No obstante, el déficit general estalló, pasando de 5,2% del PIB en 2014 (muy elevado para el periodo precrisis) a 8,2% del PIB en 2016 (Gráfico 2).
Gráfico 2
Déficit general
El balance primario no-petrolero (incluyendo los subsidios a los combustibles) había alcanzado 13,5% del PIB en 2014, y se redujo a 4,9% del PIB en 2018.
Para 2019, el programa con el FMI contempla un déficit global de 0,0% (es decir, equilibrio fiscal), pero se estima que se alcanzará un -0,3 %; en tanto que el balance primario no-petrolero (incluyendo los subsidios a los combustibles) caería a -2,9 % en 2019 (por debajo de la meta fijada, de –3,3 %).
La acumulación de abultados déficits del sector público conlleva necesariamente al aumento de la deuda pública (interna y externa). La deuda pública total pasó de 27,1% del PIB en 2014 a 45,8% del PIB en 2018, proyectándose que alcanzara 48,4% del PIB en 2019 ($ 52.164 millones) (Gráfico 3).
Gráfico 3
Deuda pública total
La única forma de evitar que el saldo de la deuda pública siga aumentando y se torne insostenible es reduciendo el déficit fiscal, y, de ser posible, alcanzando superávits que permitan ir amortizándola. El FMI de hecho proyecta que, de seguirse las reformas fiscales, laborales y económicas acordadas en el Programa de Ajuste, se alcanzaran superávits fiscales generales entre 2020 (3,2%) y 2024 (2,8%). El déficit primario no-petrolero (incluyendo subsidios a los combustibles) bajaría a -1,0 % en 2020, y luego se alcanzaría el equilibrio.
De alcanzarse estas ambiciosas metas fiscales, la deuda pública total bajaría a 33% del PIB en 2024 ($ 41.220 millones). Tanto porcentualmente como en monto, no obstante, ambas cifras son mucho más elevadas que las existentes en 2014.
Para reducir el déficit, hay dos opciones: aumentar los ingresos o reducir los gastos. Veamos primero los gastos.
SE REDUCE GASTO EN INVERSIÓN, PERO NO EL GASTO CORRIENTE
El gasto corriente, luego de bajar de $ 27,9 mil millones en 2014 a $ 25,0 mil millones en 2016, volvió a aumentar en los últimos años. Llegó a un máximo de $ 30.355 millones en 2018. Esto se debe en parte a que la masa salarial ha seguido aumentando, pese a los anuncios de austeridad, reducción de sueldos elevados, eliminación de asesores y reducción de personal. Así, el gasto en sueldos y salarios aumentó de $ 9.478 millones en 2014 a $ 10.672 millones en 2018 (Gráfico 4).
Gráfico 4
Salarios del sector público
Walter Spurrier comentaba en una columna en El Universo el 21 de julio que el rol de pagos de todo el sector público era de $ 3.000 millones en 2006, el último año sin Rafael Correa. “Si hubiera crecido al mismo ritmo que la economía, debía haber alcanzado USD 7.500 millones en 2018. Pero no, fue USD 10.600 millones, o sea se gastaron USD 3.000 millones de más.” (https://www.eluniverso.com/opinion/2019/07/21/nota/7434114/ambiciosa-meta-fiscal).
Otro rubro es la compra de suministros (bienes y servicios). “Para funcionar -continúa Spurrier- la administración pública requiere comprar suministros. Compró USD 1.500 millones en 2006 y USD 6.200 millones en 2018: según el mismo cálculo anterior, gastó USD 2.600 millones de más”. Sumando estos dos gastos en exceso, se tendría $ 5.600 millones, que es aproximadamente el monto que debe ajustarse el déficit (5 % del PIB).
En lugar de recortar estos gastos corrientes, el actual Gobierno ha venido reduciendo el gasto en inversión, lo cual afecta a la actividad económica y aumenta las tendencias contractivas. Así, el gasto de capital ha disminuido de $ 15.354 millones en 2014 a apenas $ 7.133 millones en 2018, y se espera una nueva caída a $ 6.572 millones en 2019 (Gráfico 5).
Gráfico 5
Gasto de capital
Si bien el gasto podría haber estado sobredimensionado en 2014 (al punto de desplazar a la inversión privada), una caída de 57% en pocos años parece excesiva. Tanto así que en la Asamblea Anual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), realizada a mediados de julio en Guayaquil, el economista jefe del BID, Eric Parrado, y otros analistas destacaron que era peligrosa una contracción del gasto de capital tan severa.
Vicente Albornoz, en una columna publicada en El Comercio el 21 de julio sobre “El ajuste asimétrico”, destacaba que “el gasto público está cayendo, pero casi todo ajuste ha caído en la inversión. Se ha atacado mucho ese frente y muy poco el gasto corriente. A estas alturas, el gasto de inversión ya ha llegado a niveles que parecen excesivamente bajos”. (https://www.elcomercio.com/opinion/columnista-elcomercio-opinion-ajuste-asimetrico.html).
Otra forma de reducir los gastos es reducir (o eliminar) los subsidios, tales como los de los combustibles fósiles. Ya he argumentado en otro artículo sobre las bondades de la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles (desde todo punto de vista: fiscal, cambio climático, medio ambiente, redistribución, salud, etc. https://revistagestion.ec/sites/default/files/import/legacy_pdfs/245_003.pdf).
Si bien se ha eliminado el subsidio a la gasolina súper (sin contar con las externalidades negativas que requerirían un impuesto de las emisiones de dióxido de carbono), y se han reducido los subsidios a la gasolina regular, el diésel para uso industrial, y el gas para uso industrial, se mantienen los subsidios para otros tipos de combustibles fósiles. El monto de los subsidios alcanzó más de $ 6.000 millones en 2014, pero se estima que se reducirá a unos $ 2.000 millones en 2019 (en parte por la baja de los precios, y en parte por la reducción de ciertos subsidios).
¿ACHICAR EL GASTO O AUMENTAR LOS INGRESOS?
El mismo Walter Spurrier y Alberto Acosta Burneo han señalado en días recientes que en lugar de aumentar los ingresos tributarios hasta que alcancen los niveles de gasto elevados, más bien se deberían recortar los gastos para que se ajusten a los ingresos existentes del Estado. Destacan, con razón, que un aumento de impuestos tendrá efectos recesivos, en momentos en que ya el FMI pronostica una contracción de -0,5 % del PIB en 2019.
Aparte de las reducciones de gastos, el Gobierno se comprometió a aumentar la recaudación tributara en 1,5 – 2% del PIB. Esto se ha visto complicado por el hecho de que la Asamblea Nacional eliminó el llamado “impuesto verde” que generaba $ 120 millones al año (cuya implementación no fue adecuada para los fines de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero), y que tanto el gobierno como el FMI consideran que se debe reducir gradualmente el “impuesto a la salida de divisas” (el cual opera en efecto como un desincentivo al ingreso de inversiones, dado que posteriormente los inversionistas tendrían que pagar impuestos para repatriar dividendos y utilidades).
¿VAN A AUMENTAR EL IVA?
Esto deja pocas opciones. Se ha generado una gran discusión en torno al aumento del “impuesto al valor agregado” (IVA), un impuesto que tiende a ser regresivo dado que su peso cae de mayor forma en los estratos de menores ingresos. Algunos analistas han especulado sobre un aumento de la tasa de 12 a 16 %. En la práctica, un aumento de tal magnitud tendría un impacto recesivo y también concentrador del ingreso (y no sería de ninguna manera más equitativo, como se afirma en el documento).
En la Carta de Intención y Memorando de Políticas Económicas y Financieras presentados por las autoridades ecuatorianas en junio, se menciona que se presentará a la Asamblea Nacional antes de octubre una propuesta de reforma tributaria, con los siguientes lineamientos: “El Gobierno publicará un plan de los cambios impositivos para fines de agosto y presentará a la Asamblea Nacional para fines de octubre una legislación para mejorar nuestro sistema tributario actual para hacerlo más equitativo, amigable con el crecimiento y más sencillo. Los objetivos de la reforma tributaria serán: (i) simplificar el sistema tributario, (ii) ampliar la base tributaria; y, (iii) eliminar exenciones de impuestos injustificadas, regímenes especiales y preferencias que ahora benefician a los segmentos más ricos de la población; (iv) reequilibrar el sistema de impuestos directos a impuestos indirectos; y (v) eliminar gradualmente los impuestos distorsionados sobre el volumen de negocios y los gravámenes a las transferencias al exterior. El rendimiento de los ingresos de esta reforma se mejorará mediante el fortalecimiento del sistema actual de administración tributaria y aduanera, incluida la fusión de las autoridades tributarias y aduaneras.” (Traducción del autor del documento, https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/07/03/Ecuador-First-Review-under-the-Extended-Fund-Facility-Arrangement-Requests-for-Waiver-of-47087).
Al mencionarse un mayor equilibrio entre impuestos directos (a la renta) e indirectos (IVA, ICE, ISD), se podría interpretar que el mayor ajuste va a ser en la tasa del IVA. No obstante, las autoridades han afirmado que no habrá un aumento del IVA, y en otras ocasiones mencionan que habrá ajustes al IVA que corresponde a diferentes rubros (por ejemplo, modificar el IVA para servicios financieros, fijar un IVA sobre el uso de aplicaciones como Uber, Netflix, y otros servicios digitales, etc.). También se ha hablado de diferenciar el IVA (¿para abajo?) en caso de pagos por medios electrónicos.
Otras opciones serían: aumentar el impuesto a los consumos especiales (ICE), o bien el impuesto a la renta (aunque se afirma que se buscará reducir los impuestos directos).
Una pequeña tabla de salvación es que el precio promedio del crudo ecuatoriano, que se había estimado en $ 50 por barril en la proforma del presupuesto, en la práctica ha promediado $ 57 hasta junio 2019 (Gráfico 6); y podría subir si persisten las dificultades en Irán y el Golfo Pérsico (sanciones y conflictos navieros), en Venezuela, y en otros países exportadores de petróleo. De ser así, esperemos que se utilicen los recursos adicionales para reducir el saldo de la deuda y no para el despilfarro.
Gráfico 6
Evolución del precio del petróleo
(*) Economista de la PUCE, posgrados de la Universidad de Oregón y la Universidad de Texas en Austin. Fue funcionario del BID de 1997 a 2013, y representante del Ecuador ante el FMI en 2006. Asesor en temas de financiamiento climático y para el desarrollo. Opiniones personales, no reflejan las de institución alguna.
(**)Gráficos elaborados por Eduardo Cobos, Revista GESTIÓN.
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Last modified on 2019-10-18