Guillermo Lasso asegura que deja un país en mejores condiciones de las que lo recibió. Sin embargo, una compleja situación fiscal, una crisis en el sector energético, una economía estancada, ingobernabilidad y descontento social son algunos de los principales problemas que Lasso hereda a su sucesor, Daniel Noboa. ¿Cómo manejará todos estos problemas el nuevo presidente que se posesiona hoy?
CRISIS FISCAL: UNA TORMENTA PERFECTA
Daniel Noboa hereda una compleja situación fiscal. De enero a octubre de 2023, los ingresos del Presupuesto General del Estado (PGE) sumaron USD 16.710 millones, un 27% menos que lo registrado en el mismo período de 2022. Los gastos alcanzaron USD 19.569 millones y, aunque cayeron en 15%, fueron mayores que los ingresos, dando como resultado un déficit de USD 2.859 millones.
Además, si consideramos que diciembre es el mes con el gasto más elevado del año, el déficit fiscal podría ubicarse por encima de los USD 4.500 millones o el equivalente al 4% del Producto Interno Bruto (PIB). Esto implica una reversión en el resultado fiscal de los últimos dos años. En 2022, el déficit bajó hasta el 1,6% del PIB, el menor registro en más de 15 años.
Este deterioro se explica por la disminución de ingresos tributarios y petroleros y por la rigidez e ineficiencia del gasto público que Guillermo Lasso tanto criticó antes de ser presidente, pero que una vez en el poder no pudo solucionar. Por ejemplo, en el gasto de personal se observa una caída desde 2018 durante el Gobierno de Lenín Moreno, pero con Lasso se revierte la tendencia y hasta octubre de 2023 la masa salarial alcanzó un máximo histórico de USD 7.718 millones.
Por el contrario, el ajuste se ha dado en el gasto de capital e inversión. Si bien este monto viene disminuyendo desde 2014, solo en 2021 se revirtió la tendencia que luego volvería a caer. De enero a octubre de este año, el gasto "productivo" se ubicó en un mínimo de USD 3.746 millones (Gráfico 1).
Gráfico 1
Evolución del gasto 2013-2023
El problema de ineficiencia del gasto tampoco ha mejorado, la acumulación de atrasos en la ejecución presupuestaria constituye otro problema que Lasso dejará a Noboa. Durante los primeros diez meses del año, los pagos pendientes sumaron USD 1.779 millones. Por ejemplo, con Salud los atrasos suman USD 141 millones; con Educación, unos USD 112 millones, y con Defensa Nacional otros USD 44 millones. Sin embargo, el grueso se concentra en el Tesoro Nacional o Gobierno Central, con el 74% de los atrasos o el equivalente a USD 1.324 millones, cuya principal cuenta pendientes es para el fondo de pensiones del IESS, con una deuda de USD 642 millones.
El Estado está obligado a transferir al IESS el 40% de los recursos que esta entidad necesite para pagar las pensiones de los jubilados. Sin embargo, lo habitual es que el Estado no logra cubrir esta obligación, por lo que el IESS se ve forzado a descapitalizar su fondo para cubrir las pensiones. Este ciclo se repite y como resultado el Estado acumula deudas millonarias cada año que el IESS reclama junto a otras deudas históricas por prestaciones de salud y devolución de impuestos (Gráfico 2).
Gráfico 2
Atrasos por sectores
También se espera un desplome de los ingresos tributarios. La caída responde a la disminución de la recaudación del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), cuya tasa bajará del 3,5% al 2% el 31 de diciembre. Además de ya no recibir la contribución especial que pagaron los altos patrimonios en 2022 y 2023. Por último, la recaudación del impuesto a la Renta también baja luego de que el Gobierno diera marcha atrás con la reforma tributaria que eliminaba gran parte de las deducciones de gastos.
Por su parte, los ingresos petroleros ya muestran una caída de más de USD 900 millones hasta octubre de 2023. Y la tendencia permanece a la baja debido a que la producción petrolera no se recupera y que caerá todavía más debido al cierre del bloque 43. En definitiva, la inflexibilidad de los gastos y la caída de los ingresos configuran una tormenta perfecta en las cuentas fiscales. La gran interrogante es si Daniel Noboa comprende la magnitud del problema y si está en capacidad de afrontarlo sin repetir los errores del pasado.
AQUEL QUE NO CONOCE SU HISTORIA ESTÁ CONDENADO A REPETIRLA
El desequilibrio fiscal ha sido una constante en los últimos 50 años. El boom petrolero de la década de 1970 tuvo un impacto significativo en la economía ecuatoriana, pero también generó una serie de problemas estructurales que persisten hasta el día de hoy. El aumento de los ingresos petroleros llevó a un crecimiento desmedido del gasto público que se tradujo en déficit fiscal y deuda externa. En los 80 y 90 el superávit fiscal fue la excepción más que la regla.
En la década de 1980, Ecuador ya enfrentó una "tormenta perfecta" producto de una fuerte dependencia de los ingresos petroleros, del aumento desmedido del gasto y del alza de las tasas de interés en Estados Unidos, que aumentó el costo de la deuda externa. También del conflicto bélico con Perú, que debilitó la economía y aumentó los gastos militares. Además de las inundaciones causadas por el fenómeno del Niño que destruyeron parte importante de la infraestructura.
En 2002, fue expedida la Ley de Responsabilidad Fiscal, una medida importante para corregir los desequilibrios fiscales de los años 80 y 90. Esta ley estableció límites a la evolución del gasto público y de la deuda, además obligaba a conformar fondos de ahorro. Durante 2000 y 2006, fue la primera y última vez que Ecuador tuvo superávit fiscal sostenido.
Sin embargo, la prudencia fiscal de los primeros años de dolarización dio un giro de 180 grados durante el Gobierno de Rafael Correa. Los ingresos petroleros extraordinarios, la eliminación de fondos de ahorro y el endeudamiento público, permitieron una expansión excesiva del gasto que aproximadamente se duplicó del 20% al 40% del PIB.
Este período se caracterizó por la falta de transparencia y confiabilidad en las cifras fiscales. Recién en el Gobierno de Moreno se revisaron las cifras desde 2013, con la asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional (FMI), encontrando grandes discrepancias, por ejemplo, en 2014, el Gobierno de turno publicó un déficit fiscal de USD 6.000 millones. Sin embargo, la revisión de las cifras mostró que el déficit fiscal real en ese año fue superior a los USD 10.000 millones.
Además, desde 2014, la finalización del denominado super ciclo de las materias primas (caída del precio del petróleo) se tradujo en un incremento del déficit fiscal, acumulación de atrasos y cuentas por pagar, así como una trayectoria creciente de las necesidades de financiamiento en un entorno de inflexibilidad del gasto público y bajos niveles de crecimiento económico. El equilibrio fiscal es un requisito para el progreso de cualquier país. Sin embargo, el excesivo gasto público de la última década y media todavía nos pasa factura.
LA IMPORTANCIA DE LAS SOSTENIBILIDAD FISCAL
De acuerdo con el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COLAFIP), la sostenibilidad fiscal es la capacidad del Estado para generar ingresos, ejecutar gastos, gestionar el financiamiento y administrar los activos, pasivos y patrimonios públicos, de manera responsable y oportuna, salvaguardando los intereses de las presentes y futuras generaciones.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) destaca que la sostenibilidad fiscal va más allá del espectro económico y fiscal, ya que engloba la efectividad de las políticas públicas en el tiempo. Por lo tanto, el déficit fiscal solo se convierte en un problema si la generación de recursos actuales y futuros por parte del Estado es insuficiente para cumplir con las deudas contraídas y esto, a su vez compromete la ejecución de las políticas públicas establecidas por el Estado.
Bajo esta premisa, es necesario un seguimiento continuo de la sostenibilidad del endeudamiento público. Cabe destacar que el COLAFIP establece un período de convergencia que busca reducir progresivamente el indicador de deuda pública y otras obligaciones, considerando los siguientes límites (Gráfico 3):
Gráfico 3
Límite para la deuda pública
De acuerdo con las últimas proyecciones del MEF, para 2023 se prevé una reducción de la deuda pública en aproximadamente 1 punto porcentual para el mediano plazo, se esperaría un ligero incremento del indicador de deuda, hasta alcanzar niveles cercanos al 55%, hacia el año 2027 dentro de una trayectoria creciente con una pendiente baja, cercana a 0,2% anual.
Por último, si el escenario macro fiscal de mediano plazo llegase a exhibir mejores condiciones respecto de las planteadas en el escenario base, es decir un crecimiento económico más robusto, un déficit primario más bajo o una reducción de los costos financieros de la deuda, el ratio de la deuda pública como porcentaje del PIB, se ubicaría al cierre del año 2027 en niveles inferiores al 52%, cumpliendo de manera favorable con los requerimientos de metas intermedias.
Cabe destacar que la sostenibilidad fiscal desde la óptica de la deuda puede dar señales de que un Estado tiende hacia un desarrollo sostenible en el tiempo. Esto permite a los inversionistas y financistas, percibir al país como un destino óptimo para direccionar sus recursos. Sin embargo, todo dependerá de las acciones que tome Daniel Noboa, quien recibe un país con una deuda que actualmente supera los USD 75.000 millones y cuyos desembolsos se vuelven mayores entre 2024 y 2029.
ECONOMÍA ESTANCADA, DESCONTENTO SOCIAL E INGOBERNABILIDAD
La lista de problemas que recibe el próximo presidente parece interminable. A la par de solventar las dificultades fiscales y energéticas, la reactivación económica debe ser una prioridad ya que la producción lleva más de 5 años estancada. Las cifras del BCE confirman que recién a finales de este año la economía saldrá del bache provocado por la pandemia de 2020.
No hay mejor medicina que el crecimiento sostenido. Una economía activa genera empleos, ingresos y oportunidades para la población. Esto ayuda a reducir la pobreza y la desigualdad, que es justo lo que se necesita para aliviar el descontento social, exacerbado por la inseguridad y la falta de oportunidades. La delincuencia y violencia no dan tregua, la pobreza afecta a más de un cuarto de la población y hace falta empleo de adecuado. Recordemos que Lasso propuso la creación de un millón de empleos de calidad, pero en su mandato ni siquiera pudo recuperar la tasa de empleo adecuado prepandemia.
Por último, no hay que descartar una crisis de gobernabilidad. Y es que en Ecuador las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo han sido una constante, sobre todo en los gobiernos que no logran tener una amplia representación en la Asamblea. Entre 1996 y 2006, pasaron por el cargo de Presidente de la República siete personas (Abdalá Bucaram, Rosalía Arteaga, Fabian Alarcón, Jamil Mahuad, Gustavo Noboa, Lucio Gutiérrez y Alfredo Palacio), de las cuales cuatro fueron destituidas por el Congreso. Además, tenemos el caso más reciente, el Gobierno de Lasso tuvo muchos inconvenientes con el Legislativo que lo llevó a juicio político y este terminó decretando la muerte cruzada (Cuadro 1).
Cuadro 1
Relación entre el ejecutivo y el legislativo
Last modified on 2023-11-22