Las políticas de austeridad del Estado han incidido en las empresas públicas, llevando a liquidación a ocho de ellas desde el año 2020. Las transferencias del gobierno central hacia estas empresas se han reducido a $ 3,23 millones para 2021, mientras que la inversión ha desaparecido completamente en los últimos cinco trimestres. De lo que poco se habla es del rol que cumplen estas dependencias en la provisión de bienes y servicios públicos, más allá de la rentabilidad, pues su buen manejo ayudaría a un desarrollo más equitativo. Por ejemplo, CNT tiene una alta relevancia en la reducción de la brecha digital y la provisión de telecomunicaciones.
¿QUÉ RUMBO TOMARÁN LAS EMPRESAS PÚBLICAS DEL PAÍS?
Existe un amplio debate en torno al rol del Estado y su influencia en la provisión de bienes y servicios, por lo que la incertidumbre sobre el rumbo y operatividad de las empresas públicas es latente. De acuerdo con la Constitución del 2008, el Estado debe conformar empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos y el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos. Por ello, son un actor fundamental en la transformación de la matriz productiva, con énfasis en los sectores de:
- Energía
- Telecomunicaciones
- Recursos naturales no renovables
- Transporte y la refinación de hidrocarburos
- Biodiversidad y el patrimonio genético
- Espectro radioeléctrico
- Agua
Es decir, las empresas públicas son instituciones constituidas en sociedades de capital público, creadas y controladas por el Estado y con decisiva influencia económica, social, política o ambiental, además que están orientadas al desarrollo de los derechos y al interés social.
No obstante, el panorama cambió en el país debido a los cambios de Gobierno, reformas y decretos de austeridad y eficiencia en los gastos que empujaron a poner en marcha la liquidación de varias empresas públicas. Su cierre empezó en 2016 durante el Gobierno del expresidente Rafael Correa, con la Empresa Pública de Fármacos (Enfarma EP), y se intensificó con el decreto de liquidación de ocho empresas públicas más por parte del exmandatario Lenín Moreno en mayo de 2020, quien buscaba achicar el “Estado obeso” y reducir el número de funcionarios que pertenecían a empresas que “no resultaban rentables” para, entre ellas: Ecuador Estratégico, Correos del Ecuador, TAME, etc.
Los datos publicados por el Ministerio de Economía y Finanzas muestran que desde el año 2018 una tendencia a la baja en la transferencia de recursos a las empresas públicas, llegando a ser de únicamente $ 3,23 millones para 2021 (Gráfico 1), mientras que los excedentes transferidos desde estas al Presupuesto General del Estado (PGE) son mayores que la necesidad de liquidez de las empresas desde el año 2019, lo cual evidencia la predisposición a las políticas de austeridad que ha tomado el país a partir de ese año.
Gráfico 1
Transferencias del Gobierno central y excedentes de las empresas públicas (2017-2022)
Paralelamente, en noviembre de 2020 se conoció que el 90% de las empresas públicas del país no tiene estados financieros auditados y, debido a que muchas de ellas no son autosustentables, el Estado tuvo que desembolsar aproximadamente $ 625 millones para su funcionamiento desde 2018. Actualmente, el país cuenta con 13 empresas públicas activas, ocho en liquidación, mientras que tres ya están extintas, lo cual muestra no solo un mal manejo de los recursos, sino la imposibilidad del Estado de revertir la situación y cumplir con los objetivos que las empresas tuvieron al constituirse.
Esto ha incidido, además, en la ausencia de inversión por parte del Estado en las empresas públicas, que empezó a disminuir los montos de gasto no permanente dirigido a ellas desde el tercer trimestre de 2020, y actualmente no ha registrado inversión por cinco trimestres seguidos (Gráfico 2).
Gráfico 2
Gasto no permanente en empresas públicas no financieras (2017-2022)
Este periodo coincide con la suscripción del acuerdo macro con la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional (DFC), el cual está atado a la concesión de activos por parte del Gobierno Ecuatoriano. Es decir, se viabilizó el desembolso de $ 3.500 millones en calidad de préstamo para “mejorar la estructura de su deuda externa y promover el desarrollo productivo del Ecuador”, los cuales se irán entregando a medida que el Ecuador vaya concesionando activos de las áreas de telecomunicaciones, petrolera y eléctrica al sector privado.
¿CUAL ES LA IMPORTANCIA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS EN EL DESARROLLO DEL PAÍS?
Los expertos afirman que las empresas públicas tienden a ser ineficientes debido a la falta de incentivos para mejorar. Es decir, si registran pérdidas debido a un mal manejo, saben que pueden respaldarse en el Gobierno central para cubrirlas, mientras que cuando poseen ganancias también es el Estado quien se puede apropiar de ellas. No obstante, el rol del Estado va más allá de una actitud empresarial de generar rentabilidad.
Para Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía 2001, una de las razones por las que el Estado se involucra en la provisión de bienes responde a que su costo marginal es muy elevado para el sector privado, pero también porque existen bienes que constituyen derechos irrenunciables de la sociedad y ayudan a potenciar sus capacidades y oportunidades, por tanto, el Estado debe garantizar su acceso, ya que deberían existir condiciones muy específicas para que el mercado sin intervención alguna del Estado genere los resultados óptimos.
Es decir, la producción de bienes y servicios públicos en un enfoque de desarrollo humano no puede estar centrada únicamente en el crecimiento económico y la rentabilidad, sino que las empresas públicas deben contribuir a la provisión de bienes y servicios que el mercado no da por falta de incentivos, los cuales conllevan una mejora sustancial en las condiciones de vida y sustento de la mayoría de las personas.
Sin embargo, el Estado no siempre actúa en función del bienestar general, y las empresas estatales no son la excepción, ya que pueden tener problemas por falta de información, ineficiencia y actos de corrupción; esto último debido a que el control sobre la burocracia es limitado, lo que permite la implementación de agendas propias de algunos funcionarios y hace posible la influencia de actores externos.
A su vez, el hecho de que el sector público no tenga los recursos suficientes para mantener a empresas públicas que no son rentables incide en el Presupuesto General del Estado y su desenvolvimiento en el futuro, ya que si se sigue financiando a empresas públicas que no son autosustentables, se está priorizando al bienestar de la generación presente a costa de mayor deuda y austeridad en el futuro, por lo que surge la importancia de alcanzar el equilibrio entre los objetivos de política y los de rentabilidad.
De esta manera, la economía del sector público no debe estar deslindada del análisis empresarial, ya que este incentiva la innovación constante y puede incidir en el resto del mercado al generar incentivos por competencia; más este no es su objetivo principal, sino coadyuvar al desarrollo social y económico de la población.
De esta manera, las empresas públicas y el Gobierno central deben encontrar un equilibrio entre equidad y eficiencia, y llamar a la necesidad de identificar en qué condiciones los beneficios superan a los costos desde una mirada integral de todos los sectores de la economía y no solo desde la rentabilidad de la empresa en sí.
CNT EMPIEZA A REGISTRAR PÉRDIDAS, EL CAMBIO DE RUMBO ES APREMIANTE
Uno de los ejemplos de empresa pública ecuatoriana dentro de los sectores estratégicos es CNT. Las telecomunicaciones se posicionan como un elemento esencial del proceso de desarrollo, ya que complementan a otras infraestructuras que hacen posible incrementar tanto la productividad como la eficacia en los sectores agrícolas, industrial, comercial y de los servicios sociales mejorando el nivel de vida.
Asimismo, por su carácter público, proporciona servicios de telecomunicaciones a nivel general, incluyendo a los lugares más apartados del territorio nacional, lo cual puede llegar a no ser rentable para las empresas privadas.
Se favorece así de manera efectiva la disminución de la brecha digital en el Ecuador. De acuerdo con los datos del Banco Mundial, en 2020, el 64,6% de los ecuatorianos posee acceso a internet, mientras que la tasa de suscripciones de banda ancha fija subió a 13,44 por cada 100 habitantes (Gráfico 3).
Gráfico 3
Evolución de las tecnologías de la información y comunicación en el país (2001-2020)
Adicionalmente, de acuerdo con la memoria de sostenibilidad de CNT, la empresa provee servicios de telecomunicaciones al conjunto de las instituciones del Estado ecuatoriano, entre Gobierno central, Gobiernos Autónomos Descentralizados, Ejército, Policía Nacional, alcanzando más de 7.000 instituciones estatales y sociales. Además, su importancia radica en el ámbito educativo ecuatoriano, donde proporciona soporte tecnológico a cerca de 6.000 unidades educativas públicas a nivel nacional, cubriendo aproximadamente el 89% de los estudiantes del sistema público del país.
CNT EP no requiere financiamiento por parte del Gobierno central, y no es parte del Presupuesto General del Estado, por lo que cubre sus obligaciones con recursos propios, producto de la comercialización de sus servicios, incluso hasta el año pasado registraba utilidades de $6,959 millones. No obstante, 2022 es el primer año en el que CNT empieza a reportar caídas; la utilidad registrada en marzo del presente año es negativa en $ 33,19 millones (Gráfico 4).
Gráfico 4
Utilidad de CNT corte marzo de cada año (2017-2022)
Los estados financieros publicados no se aperturan a mayor nivel de detalle debido al giro del negocio y a la sensibilidad de la información, por lo que no se puede establecer con exactitud la causa de que una empresa que ha sido rentable en los últimos años vaya perdiendo su fuerza en el mercado y, por consiguiente, su utilidad.
No obstante, resulta apremiante que el Estado identifique las causas y el mal manejo si lo hubiese, ya que CNT representa un activo muy valioso, no solo monetariamente, sino también en el desarrollo social del país.
El Gobierno no se puede dar el lujo de acumular pérdidas, como lo hizo con anteriores empresas públicas que pasaron a liquidación, pero que al final resultaron necesarias a pesar de ello; este es el caso de Correos del Ecuador, en donde la inacción del Estado hizo que su rentabilidad negativa lo lleve a la liquidación, sin embargo, actualmente el Estado ha vuelto a constituir una nueva empresa pública de correos debido a su la importancia que tiene en el comercio e integración del tejido productivo del país. El hecho de que el Gobierno no haya entendido a tiempo la importancia de dicha empresa pública resultó en un desaprovechamiento de las capacidades existentes, y un malestar en los usuarios.
En conclusión, el objetivo final de la gestión económica es la mejora permanente de las condiciones materiales de vida de las personas, por lo que la provisión de bienes y servicios a través de las empresas públicas no debería estar atada únicamente a la rentabilidad de las mismas sino al aporte que dan a la economía en general. No se puede decir que el sector privado es incapaz de lograr resultados que ayuden al desarrollo de la población, así como tampoco es cierto que el sector público sea necesariamente ineficiente, sino que lo que se debería buscar es mecanismos para elevar la calidad del gasto.
(*) Analista económico de Revista Gestión.
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Last modified on 2022-09-04