En las últimas semanas se había generado mucha expectativa sobre la proforma del Presupuesto General del Estado (PGE) para 2019 que el Ejecutivo enviaría a la Asamblea Nacional y que finalmente se remitió el pasado miércoles. Se trata, a fin de cuentas, de la primera proforma elaborada por un equipo económico que ha señalado varias veces la importancia de la austeridad en el manejo de los recursos públicos y la necesidad de ir recortando gradualmente el gasto para reducir las necesidades de financiamiento. Si bien respecto al recorte en el gasto la proforma muestra algunos avances, estos son insuficientes, más aún si se considera que las proyecciones de ingresos en las que se basa la misma proforma pueden ser demasiado optimistas.
En el comunicado de prensa que acompañó a la presentación de la proforma para 2019, el Gobierno señala que “la masa salarial en su integralidad evidencia una reducción de $ 70 millones” frente a 2018. De hecho, según el detalle que se incluye en el mismo comunicado, el gasto corriente en sueldos y salarios pasaría de $ 9.569 millones en 2018 a $9.498 millones en 2019. Al respecto, conviene señalar que el gasto en sueldos y salarios del PGE tiene un crecimiento inercial de entre 2% y 3% cada año. Es decir, aun si no se contrata a nuevos funcionarios ese gasto crece por los aumentos salariales derivados de ascensos en sectores como Policía, Defensa, Educación, etc. Por tanto, esa leve reducción de 0,7% en el gasto de sueldos y salarios sí implica un recorte en la nómina. No obstante, creemos que ese recorte debería haber sido mayor, ya que incluso si se considera el PIB nominal de $113.097 millones proyectado por el Gobierno para 2019 (y que puede estar sobrestimado), ese gasto aún representaría el 8,4% del PIB.
Respecto a los bienes y servicios de consumo, el Gobierno espera una “reducción significativa” de 14% (de $ 2.754 millones en 2018 a $ 2.379 millones en 2019). Sin embargo, el gasto ejecutado hasta septiembre de este año por concepto de bienes y servicios de consumo es de $ 1.540 millones y el Observatorio de la Política Fiscal (OPF) proyecta que podría llegar a los $ 2.230 millones al finalizar el año. Por tanto, los $ 2.379 millones presupuestados para 2019, lejos de representar una “reducción significativa”, incluso podrían significar un aumento frente al gasto real de 2018.
Algo similar ocurre con el gasto por concepto del Plan Anual de Inversiones: el Gobierno planea reducirlo de $ 4.156 millones en 2018 a $ 3.315 millones en 2019. Pero según las proyecciones del OPF este año la inversión directamente ejecutada por el Gobierno (es decir, excluyendo las transferencias de capital a los GAD) podría rondar los $ 3.400 millones, muy por debajo de los $ 4.156 millones contemplados en el Presupuesto codificado. Respecto a la inversión, conviene señalar otro punto. Según las proyecciones del Gobierno el gasto en personal para inversión pasaría de $ 440 millones en 2018 a $ 466 millones en 2019, lo que representa una contradicción: si, según las proyecciones oficiales, en 2019 el Gobierno ejecutaría menos inversión que en 2018, ¿por qué aumenta el gasto en personal para inversión en casi 6%?
Según la proforma, el gasto total en 2019 será de $ 26.017 millones, $900 millones más que en el PGE codificado de 2018. Ese aumento se explica principalmente por la reincorporación del aporte estatal del 40% para el fondo de pensiones del IESS ($ 1.240 millones) y, en menor medida, por la entrada en vigencia de la Ley Amazónica ($ 278 millones) y un aumento en las transferencias a los GAD ($ 540 millones). No obstante, como se ha señalado en los párrafos anteriores, el gasto que realmente se ejecute al finalizar 2018 puede ser bastante menor que el contemplado en el Presupuesto codificado (salvo en el caso del gasto en intereses, para el que el Presupuesto codificado incluye un valor claramente subestimado de $ 2.292 millones), por lo que el aumento del gasto total entre 2018 y 2019 podría ser mayor que los $900 millones que considera el Gobierno. Esto deja en claro la necesidad de hacer un recorte más profundo en el gasto del próximo año, puntualmente el gasto corriente.
Respecto a los ingresos, el Gobierno espera que los tributarios alcancen los $ 15.224 millones en 2019, es decir, 1,1% más que los $ 15.064 millones que espera que este año lleguen a la caja fiscal. Esa expectativa de un mayor ingreso tributario en 2019 está directamente relacionada con la proyección de crecimiento económico que el Gobierno maneja para el próximo año.
Según el comunicado de prensa, la proforma 2019 contempla un crecimiento de 1,43% que, si bien es bajo, en nuestra opinión aún es optimista. De hecho, en CORDES creemos que el crecimiento económico del próximo año será menor que el de 2018 (estimado en 1,1% - 1,2% según las últimas declaraciones de la gerente del Banco Central). Tres motivos principales nos llevan a pensar esto: i) una previsible ralentización en la entrega de créditos por parte de los bancos (en 2018 la tasa de crecimiento de la cartera de créditos ha superado por mucho a la de los depósitos); ii) un también previsible fortalecimiento del dólar como consecuencia del aumento de las tasas de la Reserva Federal de EE.UU. (lo que afectará a la ya golpeada competitividad del sector productivo nacional y no permite proyectar un repunte en las exportaciones no petroleras medidas en volumen); y, iii) el propio ajuste en el gasto que proyecta el Gobierno y que puede ser mayor al esperado si escasean las fuentes de financiamiento, tema sobre el que haremos un breve comentario más adelante.
En ese contexto, si el crecimiento económico en 2019 es menor al contemplado en la proforma, es esperable que los ingresos tributarios también sean más bajos. En cuanto a los ingresos petroleros, la proforma se basa en un aumento en la producción de crudo (que, de hecho, explicaría en buena parte el crecimiento previsto para la economía en su conjunto) y en un precio de referencia de $ 58,3 por barril, muy superior al precio de $ 41,9 contemplado en el PGE de 2018.
Sobre la producción, cabe recordar que entre enero y agosto de 2018 respecto a igual periodo de 2017 la producción promedio diaria de crudo cayó en 3% y, por tanto, el primer desafío del sector, antes de incrementar la producción, es detener la caída (de hecho, entre 2016 y 2017 también se registró una disminución). Si bien se espera una mayor explotación en el ITT, también hay que considerar el posible declive en la producción en los campos maduros.
Respecto al precio, el valor contemplado en la proforma no luce descabellado (entre enero y agosto de este año el precio promedio de exportación del crudo ecuatoriano fue de $ 61,3 por barril) pero sí hubiera sido deseable que se establezca un precio más conservador. No solo considerando la histórica volatilidad del mercado petrolero y los riesgos que entraña una profundización de la guerra comercial entre China y EEUU, sino también la necesidad de que el país ahorre al menos una parte de los ingresos que genera la explotación de un recurso no renovable. En ese sentido, considerar un precio del petróleo ecuatoriano de $ 58,3 por barril contradice la voluntad de ahorro que el mismo Gobierno mostró al haber restablecido, en la Ley de Fomento Productivo, los fondos de estabilización.
Finalmente, el Gobierno también espera recibir en 2019 $ 1.000 millones por concepto de “concesiones”. Al respecto no contamos con la información suficiente para hacer un análisis detallado, pero en principio, tomando en cuenta el antecedente de presupuestos de años anteriores (en los que se incluyó ingresos por posibles ventas de activos estatales que nunca se concretaron), el Gobierno podría haberse mostrado más cauto en ese rubro.
Con el escenario de ingresos y gastos descrito, el Gobierno espera llegar en 2019 a un déficit global de $ 3.655 millones y a un déficit primario (sin considerar el pago de intereses) de $ 290 millones. Incluso con este escenario, que podría deteriorarse si el fisco no recibe los ingresos estimados en la proforma, las necesidades de financiamiento serán de $ 8.166 millones, es decir, $ 300 millones menos que lo estimado en el Presupuesto codificado para 2018.
Al respecto, conviene señalar, por un lado, la reducción que se ha registrado en el saldo de la deuda pública interna en lo que va del año y que anticipa una menor disposición de los actores locales para seguir financiando al fisco y, por otro lado, el endurecimiento del crédito para las economías emergentes en general (y para el Ecuador y algunos otros países en particular) en los mercados internacionales. En ese contexto de posible estrechez financiera, es deseable que el Gobierno se acerque al FMI para avanzar en un programa de financiamiento de mediano plazo que permita cubrir una parte importante de la brecha de 2019 y, a la vez, lleve al Ejecutivo a ser más decidido en algunas acciones en las que hasta ahora se muestra demasiado tímido (recorte del gasto, revisión de subsidios, reforma laboral, etc.).
Finalmente, más allá de las críticas a una proforma que muestra recortes insuficientes en el gasto y, a primera vista, un excesivo optimismo en los ingresos, es necesario que el esfuerzo para ordenar las cuentas públicas no recaiga únicamente sobre el Gobierno Central (que es el que está cubierto en el PGE), sino que se extienda también al resto del sector público, principalmente gobiernos seccionales y empresas públicas.
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Last modified on 2018-11-07