El asesinato de Fernando Villavicencio marcó una página oscura en la historia política del Ecuador y es un recordatorio de que la violencia e inseguridad son el principal problema del país, pero también pone en evidencia que, si problemas urgentes como estos no se pueden resolver, mucho menos los problemas estructurales. Al próximo Gobierno le espera un camino cuesta arriba y enfrentarse a la eterna paradoja de: ¿cómo es posible que un país rico en recursos tenga un pobre desarrollo?
LA PARADOJA DE LA ABUNDANCIA O MALDICIÓN DE LOS RECURSOS
Ecuador ha sido históricamente un país con una economía orientada hacia la exportación de productos primarios, por lo que es muy vulnerable a los choques externos. Buena parte de los ingresos y las finanzas del país están vinculados a las fluctuaciones del mercado global. Cuando los precios son altos, los ingresos del país suelen aumentar sustancialmente, lo que a menudo conlleva a un auge económico. Sin embargo, cuando los precios caen, el país puede enfrentar una grave recesión económica y dificultades financieras.
Según el docente Carlos Larrea, cuando Ecuador se convirtió en un país petrolero en la década de 1970, se esperaba que las nuevas exportaciones permitirían un crecimiento económico rápido y estable. Pero después de medio siglo de explotación petrolera, el crecimiento alcanzado ha sido modesto, y sobre todo inestable, siguiendo las fluctuaciones de los choques internacionales (Gráfico 1).
Gráfico 1
Crecimiento anual del PIB
Tampoco ha sido la panacea para acabar con el hambre y la pobreza. De hecho, según las cifras del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Morona Santiago, Pastaza, Napo, Orellana y Sucumbíos, todas amazónicas y con actividad petrolera, son las más pobres del país. En estas provincias, seis de cada 10 habitantes viven con menos de USD 3 al día.
¿Cómo es posible que un país rico en recursos tenga un pobre desarrollo? Una potencial respuesta es la “paradoja de la abundancia” o “maldición de los recursos”. Esta hipótesis sostiene que los países que dependen en gran medida de los ingresos provenientes de los recursos naturales (petroleros, mineros, agrícolas) tienen un desempeño económico inferior al de los países que no son ricos en recursos.
La explicación económica de la maldición de los recursos se conoce como enfermedad holandesa y ocurre cuando se produce un aumento repentino y abrupto de los ingresos de un país por el descubrimiento de yacimientos, por la subida brusca de los precios de los commodities o por el aumento del volumen de exportaciones de materias primas. Esto provoca una apreciación real de la moneda, lo que a su vez genera un encarecimiento de las exportaciones mientras las importaciones se abaratan (pérdida de competitividad). Los factores productivos, mano de obra y capital, se trasladan a la industria extractiva y la economía tiende a especializarse en exportar materias primas.
Investigaciones recientes han demostrado que la maldición de los recursos es un fenómeno complejo y diverso. La relación entre el flojo desempeño económico y la dependencia de los recursos también podría explicarse por instituciones débiles, falta de capital humano, desigualdad y altos niveles de corrupción. Algunos países experimentan la "maldición" en diferentes magnitudes mientras que otros no la perciben en absoluto. Por ejemplo, Nigeria, Ghana o México han sufrido los efectos típicos de la enfermedad holandesa; mientras que Malasia, Botsuana o Chile han logrado utilizar sus ingresos por recursos naturales para desarrollar una base productiva más diversa.
Boom petrolero e industrialización por sustitución de importaciones (1960 - 1980)
En 1967, el descubrimiento de petróleo crudo en la Amazonía ecuatoriana impulsó significativamente el crecimiento económico y en muchos sentidos cambió la estructura social del país. Ecuador, uno de los países sudamericanos más pobres, se convirtió en uno de los países de ingreso medio del hemisferio. Su ingreso per cápita igualó a sus vecinos Colombia y Perú, y se logró un gran progreso social.
A principios de la década de 1970, el PIB real de Ecuador creció a una tasa promedio de casi 10% cada año, del cual más del 60% se atribuyó a las exportaciones de petróleo crudo. Los años posteriores al ‘boom’ (1974-1979) se caracterizaron por un crecimiento rápido y constante del PIB (casi 7% anual). Durante este período, el Estado siguió una estrategia de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), la inversión en infraestructura, crédito subsidiado, protección arancelaria e incentivos fiscales para promover el crecimiento y la diversificación.
De acuerdo con el Banco Mundial, entre 1960 y 1980 se sumaron más de 10 años a la esperanza de vida de los ecuatorianos y las tasas de mortalidad infantil se redujeron en más del 40%. La matrícula escolar también se expandió rápidamente.
Las exportaciones no petroleras -en su mayoría compuestas por banano, café, camarón y cacao- disfrutaron de precios internacionales favorables y recibieron créditos subsidiados y otros beneficios. Sin embargo, se vieron afectadas por los tipos de cambio sobrevaluados durante el período de bonanza petrolera y, como resultado, experimentaron un crecimiento lento. En este período, la diversificación de las exportaciones también fue moderada. Alberto Acosta y Carlos Larrea argumentan que estos efectos fueron causados por la enfermedad holandesa (Gráfico 2).
Gráfico 2
Exportaciones no petroleras (1970-1980)
(en USD millones)
Período de ajuste estructural y reformas post-neoliberales (1980-2007)
En agosto de 1982, México anunció unilateralmente una moratoria sobre su deuda en moneda extranjera, porque el país no había obtenido un préstamo lo suficientemente grande para pagar las deudas externas. Luego, las instituciones financieras internacionales impusieron condiciones más rígidas a los países latinoamericanos, la estrategia ISI colapsó y se implementaron estrategias de ajuste estructural y liberalización. A medida que caían los precios del petróleo, principalmente entre 1986 y 1998, la deuda externa se volvió inmanejable (Gráfico 3).
Gráfico 3
Deuda externa pública (1970-2000)
La crisis de endeudamiento profundizó los problemas financieros del país. Las divisas para el cumplimiento de las obligaciones se obtenían de las exportaciones que consistían casi exclusivamente de materias primas. Esto acentuó el carácter primario de su estructura económica y alentó un círculo vicioso que inducía a producir más bienes para exportar a pesar de que sus precios caían.
La gestión de la deuda externa se convirtió en una prioridad de la política económica latinoamericana. Los gobiernos aplicaron un recetario impuesto por la banca internacional, gobiernos de países desarrollados e instituciones financieras multilaterales (Consenso de Washington). Esto marcó el comienzo de amplias reformas en la estructura del aparato gubernamental a fin de cumplir con el pago de la deuda.
La apertura comercial, privatizaciones, reforma del Estado, desregulación, devaluaciones intermitentes, ajustes salariales, liberación de tasas de interés, etc. fueron parte de los factores que configuraron la coyuntura de fines del siglo pasado, en la que tuvo lugar la mayor crisis económica, política y social de la historia republicana del Ecuador.
A inicios de 2000, luego de que Ecuador adoptara el dólar estadounidense como moneda oficial, el sector petrolero aumentó su dominio sobre la economía y se convirtió en la principal fuente de entrada de divisas, en detrimento de las exportaciones no petroleras. En 2004, el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) duplicó la capacidad de transporte y, en consecuencia, Ecuador experimentó la mayor expansión de exportaciones petroleras de su historia.
En este período se puso en marcha otro conjunto de políticas para apoyar la “industrialización selectiva por sustitución de importaciones”. Sin embargo, Larrea sostiene que no lograron diversificar la estructura interna de la manufactura, por lo que no hubo cambios significativos entre 2005 y 2009.
Segundo boom petrolero y “cambio de la matriz productiva” (2007-2017)
El aumento global de los precios del petróleo, los minerales y otros productos básicos agrícolas de principios de la década de 2000 desencadenó un período de crecimiento económico y expansión fiscal más allá de lo que los países latinoamericanos habían experimentado en al menos 70 años. La repentina abundancia de ingresos fiscales derivados de las exportaciones de recursos naturales en algunos países ayudó a revivir al Estado como el principal motor para promover el crecimiento económico y el desarrollo social.
En Ecuador, los gastos del gobierno central aumentaron de un promedio de 16% del PIB entre 2000 y 2006 a 24% entre 2007 y 2017. El aumento en los gastos fue impulsado por el segundo boom petrolero en el que los precios alcanzaron picos históricos por encima de los USD 100 por barril (Gráfico 4).
Gráfico 4
Cotización del WTI (2000-2017)
(en USD por barril)
Durante el período 2007–2017, la producción continuó expandiéndose y la inflación se mantuvo baja. Sin embargo, la caída de los precios del petróleo afectó el crecimiento de la economía y confirmó la dependencia crónica de los ingresos petroleros. Entre 2015 y 2017, años con precios significativamente más bajos, la producción creció solo un 0,4% anual en promedio. Además, la incapacidad del gobierno de reducir sus gastos lo obligó a aumentar peligrosamente el endeudamiento.
De acuerdo con el economista John Cajas, en la “década ganada” no solo se desperdiciaron años y recursos, sino que el “cambio de la matriz productiva” se quedó en el papel, en los discursos y en la propaganda. Un ejemplo es el incumplimiento de 10 de las 13 metas dedicadas a esta política en el “Plan Nacional del Buen Vivir”. Dando como resultado: menor participación de la manufactura en la economía; persistente dependencia a las exportaciones de productos primarios; un mercado laboral deteriorado; composición de la producción por ramas de actividad que prácticamente no ha cambiado; productividad laboral estancada, entre otros.
Bonanza y despilfarro, una relación estrecha
Un aumento pronunciado y sostenido de los precios de las materias primas en un país rico en recursos naturales puede hipnotizar fácilmente a los responsables políticos y a la sociedad en general haciéndoles creer que los precios seguirán aumentando o se mantendrán altos en los años venideros. Los políticos tienen fuertes incentivos para aprovechar la abundancia impulsada por las materias primas con el fin de expandir agresivamente el gasto fiscal, sin tener en cuenta las implicaciones adversas a mediano y largo plazo.
La política económica en Ecuador ha sido en gran medida procíclica con respecto al precio del petróleo. Los auges petroleros de las décadas de 1970 y 2000 estuvieron acompañados de grandes aumentos en el gasto público, el déficit fiscal y la deuda pública. Esto revela una incapacidad del país para gestionar adecuadamente los auges fiscales y externos y asegurar mecanismos para la sostenibilidad fiscal a largo plazo.
El problema es que cuanto mayores son los excesos durante el auge, más costoso es el ajuste en la caída, tanto en términos de pérdidas de crecimiento como de estrés social, y son los pobres quienes se quedan con la peor parte una vez terminada la “fiesta”. Las dificultades para mantener la prudencia macroeconómica en tiempos de abundancia resaltan la importancia de instituciones fuertes, particularmente en el campo fiscal, pero también en los controles y equilibrios democráticos.
Por ejemplo, en 2002 se aprobó la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia (LORET) que dispuso “reglas macrofiscales” destinadas a limitar los aumentos del gasto. Una regla limitaba el crecimiento real del gasto corriente a 3,5% anual, mientras que otra obligaba al gobierno a reducir a cero su déficit no petrolero en el lapso de 20 años. Ambas reglas clave fueron abolidas en 2005 durante el período de Rafael Correa como ministro de Economía. De estar vigentes estas reglas entre 2005 y 2015, el gobierno habría gastado $ 40 mil millones menos de lo que gastó, según los cálculos del economista Vicente Albornoz.
UN MODELO QUE NOS DEJA EXPUESTOS NO SOLO A CHOQUES ECONÓMICOS
El país todavía depende de un grupo mínimo de productos básicos (petróleo, banano, camarón, café y cacao), que representan cerca del 80% de las exportaciones totales y esta estructura se ha mantenido sin cambios durante más de medio siglo (Gráfico 5). El modelo primario exportador nos deja expuestos a choques económicos, pero también ante fenómenos naturales como sismos, inundaciones y erupciones volcánicas que históricamente han afectado con severidad al sector petrolero, agrícola y acuícola.
Gráfico 5
Composición de las exportaciones (1950-2022)
(% del total)
Un informe de Banco Mundial señala que, por su ubicación geográfica y sus características climáticas, hidrológicas y geofísicas, el país está constantemente amenazado por fenómenos de origen natural. Los sismos han generado el mayor número de pérdidas históricas en los últimos 50 años por un total de USD 8.467 millones. El mejor ejemplo del impacto al sector petrolero es el terremoto de 1987, que destruyó el único oleoducto del Ecuador y detuvo las exportaciones de petróleo durante casi seis meses. Ese año, el déficit del gobierno central alcanzó el 3,4% del PIB y la economía se contrajo un 6%.
Por su parte, Ecuador fue duramente golpeado en los años 1972-1973, 1982-1983 y 1997-1998 por el fenómeno de El Niño, provocando pérdidas de vidas y caída de actividades productivas (especialmente la agricultura y la pesca), mayores precios de alimentos por una menor oferta y la destrucción de infraestructura pública.
El Colegio de Economistas de Pichincha (CEP) estima que este fenómeno, en 2023-2024, podría ocasionar pérdidas económicas al sector productivo de entre USD 1.200 millones y USD 1.800 millones, por efectos directos e indirectos. El mayor riesgo lo tienen aquellas actividades agrícolas que se desarrollan en planicies inundables, especialmente el banano, arroz, caña de azúcar, y los cultivos de café y cacao que constituyen la base de productos agrícolas de exportación.
¿ES POSIBLE SUPERAR, O AL MENOS ATENUAR, ESTA MALDICIÓN?
El consenso mundial es que la era petrolera tiene fecha de caducidad. Pero mientras eso ocurre, estamos atravesando un “tercer boom petrolero” cuyos precios no son tan elevados como lo fueron en el segundo, pero que puede ser la última oportunidad para evitar los errores del pasado y aprovechar los ingresos adicionales. Hay varias medidas en materia económica que se pueden implementar para evitar “la maldición”.
La más conocida son los fondos de estabilización, buenos ejemplos son el fondo petrolero de Noruega y el fondo de cobre de Chile. Cabe destacar que hasta 2008 en Ecuador se contaba con fondos nacionales y públicos, mismos que eran financiados con los recursos provenientes del petróleo, entre los que constaban el Fondo de Ahorro y Contingencia, el Fondo de Estabilización Petrolera, la Cuenta de Reactivación Productiva y Social del Desarrollo y el Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero; pero lastimosamente fueron eliminados durante el gobierno de Correa.
En 2020, dentro de la Ley Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas se establece que los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables que superen lo contemplado en el PGE, se destinarán a la generación de un fondo de estabilización fiscal que permita garantizar la estabilidad económica y la sostenibilidad de las cuentas públicas y/o la capacidad de la ejecución de egresos en educación y salud. Pero, según la disposición 29, el fondo iniciará su proceso de acumulación cuando se haya llegado a un porcentaje de deuda consolidada del 40%, por lo que deberán pasar varios años para que empiece a funcionar.
Uno de los riesgos más grandes de los países en vías de desarrollo que exportan recursos naturales es la volatilidad, especialmente fiscal. Los fondos de riqueza soberanos tienden a reducir la volatilidad, especialmente cuando hay instituciones fuertes que evitan que los gobernantes de turno tomen los recursos acumulados. Lo que no se suele tomar en cuenta es que el auge de las materias primas también puede ser gestionado desde el sector privado y estos fondos pueden ser creados con similares propósitos.
Ante la negativa de acumular fondos, ya sean públicos o privados, la opción más viable sería la de contratar un seguro petrolero. Estos seguros permiten garantizar un nivel mínimo de ingresos usualmente ante fluctuaciones o la caída inesperada de los precios y también asegurar las finanzas futuras.
Por último, con una perspectiva de largo plazo, se debe pensar en un verdadero cambio de la matriz productiva. Esto implica implementar políticas destinadas a reducir la dependencia en la exportación de productos básicos y diversificar la economía. Un gran ejemplo de que se lo puede lograr es Republica Dominicana (RD). En el último medio siglo, RD se ha transformado, primero de una economía basada principalmente en la agricultura a otra más orientada a la manufactura, apoyada por el crecimiento de las zonas de libre comercio, y posteriormente a una economía impulsada por los servicios, reforzada por la explotación del potencial turístico del país y la expansión del sistema financiero.
En la actualidad, RD mantiene una combinación equilibrada de industrias y sectores, incluidos la agricultura, la industria manufacturera y los servicios. Ostenta el sexto PIB per cápita más alto de América Latina, superando a gigantes regionales como Brasil y México.
Last modified on 2023-08-27