En 2020, los activos en el exterior superan los $ 30.000 millones, de los cuales, 67% corresponde a salida de capitales de hogares y empresas. Sin embargo, la salida de divisas se ha mantenido dentro de un rango promedio, mostrando señales de estabilidad, aunque a una tasa elevada. En el contexto de la pandemia, la recaudación por ISD cayó en -37% respecto a 2019.
Tener al dólar como la moneda oficial del país implica ciertas diferencias con los países vecinos, pues las reservas del Ecuador pasaron a manos de toda la población nacional. En otras palabras, se descentralizaron las reservas internacionales del país.
La dolarización, oficializada en el año 2000, a causa del mal manejo y quiebre del sistema financiero, pudo realizarse gracias a las reservas internacionales. La conversión del sucre al dólar se dio en función de la cantidad de reservas que guardaba el país. Dicho de otra manera, se contabilizó el total de sucres que había en la economía nacional y el total de reservas internacionales, lo cual dio como resultado el cambio de 25.000 sucres por dólar.
No obstante, el BCE aclara que el monto exacto de dólares que circulaban en la economía antes de la dolarización no se ha podido cuantificar debido a que el flujo que alimenta a la economía no siempre se realiza mediante el sistema bancario, sino por otras fuentes como el turismo, las remesas familiares, el comercio fronterizo, entre otras.
Este proceso implicó el traspaso de las reservas a manos de todos los agentes económicos. Es por ello que, al no tener la posibilidad de emitir dinero, la liquidez depende del buen manejo de los recursos dentro del país. Y, también, surge la necesidad de resguardar la cantidad suficiente de dólares en la economía para garantizar los requerimientos de los agentes en sus actividades económicas.
Para tratar este tema, es necesario conocer la diferencia entre conceptos que suelen malinterpretarse, como son la fuga de capitales y la salida de divisas. La fuga de capitales corresponde a la salida rápida o abrupta de activos y/o dinero del país por consecuencia de implicaciones económicas, como incremento de impuestos sobre el capital, una tasa inflacionaria descontrolada o cualquier otro factor que genere desconfianza en la solidez económica de un país.
Mientras que la salida de divisas abarca todas las transacciones que implican sacar divisas del país al exterior y que se registran en la balanza de pagos, es decir, que pueden ser pagos por importación de mercancías, inversiones en el extranjero o cualquier transferencia al exterior.
Jaime Fernández, catedrático investigador y coordinador de la Escuela de Ciencias Físicas y Matemáticas de la PUCE, resalta que “la fuga de capitales es un problema que atenta contra la dolarización pero, de hecho, la fuga de capitales atentaría contra cualquier sistema económico independientemente del régimen monetario que tenga”. Por eso, hace énfasis en que solo el hecho de poner sobre la mesa el término fuga de capitales despierta una alerta en los agentes económicos, pues genera incertidumbre.
LOS HOGARES Y LAS EMPRESAS SACAN 2,5 VECES MÁS ACTIVOS AL EXTERIOR QUE LOS BANCOS
La liquidez total de la economía ecuatoriana está comprendida en los billetes y monedas que están en poder de los agentes económicos más los activos que tienen en el exterior, pues los activos externos son activos colocados en el exterior mediante depósitos, inversiones o préstamos a no residentes. El Banco Central refleja estos valores dentro de la balanza de pagos, en la cuenta Posición de Inversión Internacional.
Como muestra el Cuadro 1, la liquidez total -al primer trimestre del 2020- es de $ 50.507 millones. Sin embargo, de este monto, $ 31.393 millones se encuentran en el exterior, este monto equivaldría al 62,1% de la liquidez total de la economía.
Andrés Chiriboga, investigador y docente del Instituto de Estudios Políticos de París IEP-SciencesPo e integrante del Observatorio de la Dolarización, explica que para comprender la distinción entre fuga de capitales con el resto de las transferencias se debe descontar de los giros al exterior del sector privado la cifra correspondiente a las importaciones privadas, es decir, sin el rubro de importaciones de combustibles y lubricantes que hace el sector público.
De acuerdo con este análisis, Chiriboga indica que en el peor momento de la pandemia (abril 2020) solo 52% de los giros privados al exterior se justificaron por operaciones de comercio exterior. Pues menciona que, si bien existen salidas de renta por concepto de inversiones, en abril 2020, estas solamente correspondieron al 10% de los giros privados al exterior. “Todo lo demás es fuga de capitales, en el sentido que son capitales generados en el Ecuador que se dirigen al exterior sin ninguna contraprestación expresa”.
Los activos en el exterior son más de siete veces lo que tiene el Estado como reservas oficiales: $ 3,7 mil millones. En contraste, los bancos tienen $ 6,4 mil millones, es decir el doble del gobierno en el exterior. Pero donde más llama la atención, es en los activos en el exterior de las empresas y hogares, que llega a los $ 21,2 mil millones.
De manera generalizada, el sector privado tiene $ 27,6 millones de activos en el exterior. El mayor problema de ello es que podría dejar a la economía nacional con una capacidad muy estrecha de liquidez. Lo que implica no solo que pierde eficiencia, pues limita reproducir dichos recursos, sino que deja al gobierno con menor respuesta ante cualquier crisis. Invertir dentro del Ecuador fortalecería la economía y la dolarización.
Cuadro 1
Posición de inversión internacional entre 2016 y 2020 (primer trimestre)
Chiriboga añade que, dentro de los rubros de importaciones y amortizaciones de capital, existen mecanismos que ocultan la fuga de capitales y que son difíciles de cuantificar con los datos disponibles. Ese es el caso, por ejemplo, de los pagos por importaciones donde se sobrefactura bienes y servicios para no declarar utilidades, afectando a los trabajadores de la empresa y disminuyendo el pago de impuestos. Otro ejemplo: cuando los pagos de amortizaciones de capital, que además no pagan ISD y generan gastos deducibles, se dirigen a entidades vinculadas en el extranjero se está escondiendo salidas de capitales con defraudación al fisco.
De las 60 empresas más grandes del Ecuador, apenas ocho son 100% propiedad de ecuatorianos, 39 son 100% propiedad de extranjeros (más de la mitad de estas, de personas jurídicas domiciliadas en paraísos fiscales), según el Observatorio. En conjunto, apenas 16% de las acciones de esas grandes empresas están nominalmente en manos de ecuatorianos y el 84% pertenecen a personas jurídicas extranjeras. “Si los pagos de amortizaciones se hacen en favor de inversionistas extranjeros que realmente son ecuatorianos, hay fuga de capitales y defraudación tributaria”, expresa Chiriboga.
LA SALIDA DE DIVISAS TIENE UN PATRÓN ESTABLECIDO
Fernández aclara que la Posición de Inversión Internacional no corresponde únicamente a una fuga de capitales. Explica que, en estricto sentido, la fuga de capitales es una salida abrupta, por fuera de un patrón típico de salida de divisas, que responde a alguna crisis o cambio súbito en la economía y tiene efectos desastrosos. Entre los efectos menciona un tipo de cambio, devaluación en los activos domésticos, pérdida del poder adquisitivo, entre otros.
Tomando eso en consideración, las estadísticas no evidencian un problema serio respecto a una salida masiva o abrupta de capitales.
Si bien el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) no refleja todos los flujos de salida, la tendencia al menos sí es un termómetro importante que considerar. Como se observa en el Gráfico 1, la recaudación se ha mantenido en un margen relativamente marcado entre los últimos años. En los últimos 3 años y medio, el pico más alto fue en enero de 2020, es decir antes de que llegara la pandemia al país. Esto demuestra que en este momento el país no atraviesa por un problema de fuga de capitales. Aunque no quita que mantener un patrón elevado de salida de divisas pueda causar estragos en la economía.
Debido al cese de varias actividades económicas por la pandemia, las transacciones en general se redujeron, por lo que en mayo se llegó a una recaudación del ISD menor de $ 56,3 millones, es decir, una variación de -37% respecto al mismo mes del año anterior. Pero conforme se reactiva la economía la recaudación va retomando el nivel promedio.
Gráfico 1
Recaudación por concepto del Impuesto a la Salida de Divisas entre enero 2017 a junio 2020
En términos más generales, Fernández indica que tener este patrón marcado respecto a la salida de divisas le quita estabilidad a la dolarización. Pues en los flujos registrados salen más divisas de las que ingresan. Sin embargo, hay flujos que no se registran -y que no son necesariamente ilícitos- como flujos por turismo o por comercio intrafronterizo que hacen que la liquidez del país no se haya visto afectada.
Respecto a la efectividad del ISD como mecanismo de control, Chiriboga menciona que no hay evidencia empírica sobre impactos negativos del ISD en la balanza de pagos o que prueben que desaliente la inversión extranjera directa, como muchos expertos afines al libre mercado aseguran.
Para él existe una serie de mecanismos tributarios, monetarios y administrativos que pueden complementar al ISD, como son políticas fuertes de fomento a la producción y consumo nacional, verificación de ingreso de divisas por concepto de exportaciones, controles a la subfacturación, tributos a las transacciones y tenencia de activos en paraísos fiscales (como hacen muchos países del mundo, empezado por los EEUU). Estos mecanismos, sin desalentar la inversión, pueden hacer que los ecuatorianos mantengan y regresen sus recursos al país; y hagan inversiones rentables.
Lo ejemplifica mediante la comparación de una tasa de interés promedio para los depósitos en un banco en EEUU o en Suiza, y la que los capitales ecuatorianos percibirían si tuviesen esos recursos invertidos de manera segura en el Ecuador. Un depósito a plazo de seis meses en Credit Suisse paga 2,1% anual mientras que la tasa referencial en Ecuador para un depósito del mismo plazo es de 5,09% anual. “Es ganar-ganar en varios frentes: el de los inversionistas responsables y que no tienen nada que ocultar, el del sistema financiero cuyos depósitos aumentan y pueden colocar más crédito que dinamiza la economía de empresas y hogares, el de la reserva internacional que aumenta con el ingreso de divisas lo que le da más margen de acción al gobierno y cuida la salud de la dolarización”, añade.
Cabe señalar que desde el 2019 el gobierno de Lenín Moreno ha estado analizando la reducción gradual del ISD para fomentar un ambiente más atractivo para los inversionistas. Sin embargo, aún no se ha realizado este cambio, pues el gobierno ha esperado encontrar equilibrio macroeconómico para aplicar estas políticas. Por ello, la tarifa a la salida de divisas se ha mantenido en 5%, desde el 2012.
NO TODA SALIDA DE DIVISAS ES MALA
Por otro lado, Fernández explica que si la salida de divisas corresponde a la amortización de una deuda -deuda que cumplió un rol productivo- o para dinamizar la economía nacional es correcto que se realice esta transacción ya que ese capital ya cumplió su función en el país. Pero si la salida de divisas no tiene como fin generar actividad económica, sino que se debe a cambios en las expectativas de los hogares que no quieren tener su liquidez dentro del país, representa un desafío para la dolarización.
Sacar dinero de circulación, es decir, almacenar este dinero o dejarlo como dinero improductivo, también afectaría la sostenibilidad del país. Esto, prácticamente, sería lo mismo que sacar dinero de la economía al exterior. Fernández señala que un problema grave ocurre cuando a causa de la salida de divisas le quitan recursos al país y ponen una restricción a las transacciones y, por tanto, a la actividad económica. Y, peor aún, cuando los excedentes generados fruto de la actividad económica salen del país en lugar de reinvertirlos internamente; este es un problema muy grave de tipo estructural.
Sin embargo, en varias ocasiones se ha utilizado la fuga de capitales -concepto técnico- como un mecanismo perverso controlado por algunos grupos de poder. Por ejemplo, el experto comenta que se ha evidenciado en otros países que cuando su economía está mal, se puede agravar más la situación si los agentes con la capacidad sacan agresivamente capitales, mantienen estos fondos en el exterior hasta que el sistema quiebre y, por tanto, los activos productivos se devalúen para regresar con su dinero -que no ha perdido poder adquisitivo- y compran los activos a precio “de gallina robada”.
Para Ecuador, esta situación podría agravarse al tener un Banco Central con una capacidad limitada de respuesta ya que no tiene el instrumento directo de política monetaria. Pero, en general, la fuga de capitales puede afectar a todo tipo de economías.
Sin duda, el gobierno debe idear la mejor estrategia para resguardar la liquidez de la economía. Sin embargo, es un tema debatible debido a la dicotomía que hay entre establecer más barreras para evitar la salida de capitales de manera forzosa o generar más incentivos para mejorar el entorno de inversión. Pero independientemente de ello, hay que diferenciar entre la fuga de capitales con la salida de divisas, pues sus implicaciones marcan una gran diferencia.
Por: Karen Lucero, redacción Revista GESTIÓN.
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Last modified on 2020-10-11