¿A quién culpamos de la insostenible deuda pública?

Hasta junio del 2020, Ecuador tiene un saldo de deuda pública total de $ 58.768 millones, que representa 60,89% del PIB. Desde 2012 el endeudamiento no ha parado de crecer. Este lunes 3 de agosto terminará la negociación de los bonos soberanos, que representan el 32% de la deuda pública total, equivalente a $17.375 millones. Si el Ecuador logra superar el escollo interpuesto por dos grupos de bonistas que intentan boicotear el proceso de reestructuración, las finanzas públicas se aliviarán. La renegociación de la deuda es necesaria y es consecuencia de mal manejo fiscal de más de una década.

En junio del 2020, la deuda llegó a los $ 58.768,69 millones, equivalente a 60,89% del PIB (con la nueva metodología). Aunque el art. 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece un límite de 40% al saldo de la deuda pública, desde 2017 ya se ha sobrepasado ese tope. No obstante, este hecho es resultado de una serie de factores que se han acumulado desde hace varios años.

La deuda -tanto interna como externa- tomó un curso creciente en 2012. Desde ahí, no hubo año en el que se registre una desaceleración hasta 2018; sin embargo, para 2019 volvió a crecer de forma importante (Gráfico 1). La deuda es una práctica necesaria para el financiamiento público con el fin de incrementar la productividad o el capital mediante proyectos de inversión, sin duda, pero puede convertirse en un peso, especialmente cuando no se ha contraído en buenos términos de plazo y tasa de interés.

Gráfico 1

Stock de deuda pública entre 2006 y mayo 2020

EL BUEN MANEJO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CONSTA SOLO EN PAPEL

La adquisición de deuda irresponsable empezó hace más de una década. En el art. 81 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas se establece como norma de sostenibilidad fiscal que los egresos permanentes se financiarán única y exclusivamente con ingresos permanentes. En el país, los principales ingresos permanentes son los ingresos tributarios, mientras los egresos permanentes contemplan todo el gasto corriente. En general, esa norma no se ha cumplido en el tiempo, pero desde 2016 la brecha entre ingresos y egresos permanentes se ha agrandado exponencialmente.

Por otro lado, el Gráfico 2 muestra cómo los gastos totales del Gobierno Central superaron a los ingresos totales desde 2008. Se puede destacar que desde 2012 esta brecha se expandió notablemente, año en que la deuda pública tomó su turno creciente. Lo que explica principalmente este déficit es el gasto de capital que desde 2008 dio un salto de 126% con relación al 2007; para 2014 ese monto ya se habría duplicado nuevamente. Por otro lado, el gasto corriente, liderado por el rubro de sueldos y salarios, también creció en magnitud desde 2008.

Ecuador atravesó por su segundo boom petrolero entre los años 2007 y 2015, lo que favoreció el incremento del gasto público y se convirtió en el motor de la economía. Sin embargo, los gastos estuvieron desproporcionados con relación a los ingresos. Por ejemplo, en 2013, cuando el precio del barril de petróleo se encontraba en $ 90,00, el déficit fiscal ya equivalía a -5,74% del PIB. Y, por tanto, la deuda incrementaba para poder cubrir dicho déficit.

Gráfico 2

Ingresos y gastos totales del Gobierno Central entre 2005 y 2019

DESDE 2011 LA DEUDA SE VOLVIÓ INSOSTENIBLE

La deuda se convirtió en otra fuente de ingresos para el Estado que parecía sostenible debido al escenario favorable del petróleo. Cuando en 2015 el precio del crudo se desplomó, la situación fiscal se vio complicada. Más aún porque muchas de las deudas fueron adquiridas a tasas elevadas y plazos muy cortos.

En términos generales, cuando la deuda contraída está por sobre en la posibilidad de pagos del país, se vuelve insostenible. Un indicador de sostenibilidad de deuda a nivel mundial es el indicador de Blanchard, el cual indica el ajuste que debe darse en el balance fiscal para que pueda garantizar la política fiscal. Este indicador ha aumentado desde 2008, pero desde 2011 se volvió insostenible. Para finales de 2017 ya se encontraba en 4,8%, es decir bajo un sistema de política fiscal insostenible.

Gráfico 3

Indicador de sostenibilidad fiscal (indicador de Blanchard) entre 2011 a 2017

                                                           Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 1993-2018. Calculado y elaborado por N. Acosta y S. Padilla.

LA NECESIDAD DE RENEGOCIAR LA DEUDA TIENE VARIOS CULPABLES

La deuda externa representa el 70,5% del total de la deuda pública. Los principales rubros recaen en los bonos emitidos, tanto en el mercado internacional como nacional, 32,3% y 23,27%, respectivamente. Hasta junio del 2020, los bonos emitidos en mercados internacionales tienen un saldo de $ 18.997 millones.

Otros rubros importantes que componen la deuda externa corresponden a los préstamos con bancos, organismos internacionales y gobiernos, siendo China el principal acreedor. Además, quedan cuentas por pagar como las ventas anticipadas de petróleo, por un total de $37,5 millones y los derechos especiales de giro (DEG). Por otro lado, en la deuda interna, además de los bonos, quedan pendientes los préstamos internos con el BCE y el BDE. Y tiene un total de cuentas por pagar a las instituciones internas de $1.669,4 millones, de los cuales $ 508,1 millones corresponde a la Seguridad Social.

La renegociación de la deuda, anunciada por Lenín Moreno el pasado 6 de julio, es una necesidad. Hasta el momento se ha llegado a un acuerdo preliminar de reestructuración de la deuda externa, específicamente de los bonos soberanos. La reestructuración contempla 10 tipos de bonos globales con pago de intereses desde 2020 hasta 2030, suman un capital de $17.375 millones, cada uno con su propia tasa de interés.

Al menos la mitad de los bonos que buscan negociarse corresponden al periodo del expresidente Rafael Correa. Como se mencionó anteriormente, el problema radica en las características de los bonos emitidos, a una tasa de interés muy alta y un plazo muy corto.

El Cuadro 1 indica las características de los bonos soberanos emitidos desde 2014 y con pago de intereses desde 2020 a 2030. Se puede evidenciar que posterior a la caída del precio del petróleo, en 2015, se emitieron bonos por sobre los 10 puntos porcentuales de tasa de interés y a un plazo muy corto, de cinco años en 2015, y de seis años en 2016. Esos acuerdos estuvieron liderados por el ministro de Finanzas de la época, Fausto Herrera.

En el gobierno de Moreno se evidencia un incremento en los montos emitidos, aunque son a mayor plazo y a una menor tasa de interés. No obstante, solo en un año, mientras Carlos De la Torre estuvo en la cartera de Finanzas (mayo 2017 a marzo 2018), se emitieron cuatro bonos soberanos por un monto total de $ 7.500 millones. Es decir, un monto exorbitante para tan corto periodo de tiempo.

Cuadro 1

Características de la emisión de bonos soberanos 2014-2020

La estrechez fiscal es obvia y, por ende, su capacidad de respuesta es limitada. La deuda que el gobierno nacional pretende reestructurar es una manera de apaciguar los malos acuerdos y hábitos que se han llevado desde hace más de una década. La evasión de políticas fiscales sostenibles está cobrando su cuenta.

La fecha tope de la renegociación, que estaba prevista para el viernes 31 de julio, se amplió al lunes 3 de agosto luego de un intento de interrumpir las negociaciones por parte de dos bonistas. Los dos fondos de inversión norteamericanos Contrarian Capital Management y GMO presentaron una demanda contra el Ecuador, calificando a la propuesta de negociación de la deuda como “coercitiva”. El ministro Martínez ha rechazado tajantemente tal actitud y alega que dicha acusación se debe a intereses económicos de por medio. Martínez ha enfatizado que no cederán a este intento de boicotear el proceso.

Este lunes 3 de agosto es crucial para el país, pues se conocerá la respuesta del resto de tenedores de bonos. Hasta el momento, el Gobierno tiene la aprobación de 45% a 50% de los tenedores. Sin embargo, necesita un mínimo del 65% de aceptación para la mayoría de los bonos y el 75% para los bonos 2024. Si se llega a concretar esta negociación, las finanzas públicas se relajarían pues representa el 32% de la deuda pública total.

Lo que resta esperar es que la demanda y las intenciones de dos grupos de tenedores de frenar la renegociación no prosperen y así finalmente Ecuador vea una luz al final del túnel.

Por: Karen Lucero, redacción Revista GESTIÓN.

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